深化广州农村集体产权制度的改革研究

张建武，李 楠，齐天骄，张蔼容

（广东外语外贸大学1.经济贸易学院；2.商学院，广东 广州510006）

一、引言

产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是激发农业和农村发展活力的内在要求。十九大报告提出实施“乡村振兴战略”，明确了“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”2010年中央一号文件中就提出“鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点”，2015年、2016年、2017年的中央一号文件均进一步明确了深化农村集体产权制度改革。

秦小红（2014） 发现我国农村产权制度的发展中存在西方财产权理论的造成的影响，还有着一定的特殊性。我国农村产权制度的改革首先是将土地集体所有权重的承包经营权分析，随后物权化。夏英（2018） 等对多个地区进行调查研究，对改革主体、客体、股权设置和管理、股份权能赋予、政社分离等方面做出经验性总结，并对这些问题提出了建立健全法律法规、健全监管机制、加强政策配套支持以及探索发展壮大农村集体经济的有效途径等对策。

在农村集体产权制度的实践探索方面要快于理论探索。国内学者的研究方向主要是在地区调研的基础上探寻我国农村集体产权改革的特征和寻求解决方案。（王滨和刘祥琪，2014；方桂堂，2014）。浙江省是最早推行农村集体产权制度改革的省份之一，其主要做法是，把村庄做为单位，对经营性资产进行量化，对成员资格进行明确界定，界定主要是通过其户籍和劳动产出（付明星，2010）。关锐捷（2010）等亦提出，目前我国农村集体经济组织发展势头较弱的原因主要源自于立法的不及时，应尽快明确农村集体经济组织的法人第地位，营造良好的法律保护环境。

广州市作为农村集体产权改革的前沿阵地，大部分农村集体土地以政府征收的形式转变为了产业资本，其农村集体资产产权一定程度上明晰化。这在全国范围内也具有一定的典型性和代表性。因此，本文将在梳理总结国内现有农村集体资产产权制度变革经验以及广州改革路径的基础上，尝试运用产权经济学的不完全产权理论对其问题进行探讨，探讨在广州市城市化的过程中，其农村集体产权改革的未来路径。

二、广州农村集体产权制度的实践与进展

广州市天河区是我国农村股份制改革的发源地。广州市天河区在1987年首先开始农村集体经济组织股份制改革，当时的矛盾最主要集中在“迁还是留”的问题，天河通过采用“合作股份制”的方式改变当时农村集体产权界限不明确和产权分配制度不公平的状况，解决集体资产“二次分配”的问题，即集体资产的收益权的问题。

从本质上讲，广州农村集体资产产权制度的改革，是为了明确集体资产的收入，使用权和转让权等权利的规范。在制度改革前后，广州农村集体产权建设过程主要包括渐进式事实产权澄清和间歇性合法产权澄清两个阶段。

（一）事实产权的明晰化

1．明晰集体资产的分配权和分配方式。广州天河区从实施“合作经济股份制”的改革着手。广州市农村集体经济组织首先引入了股权制度和标准化等合作因素，将集体资产量化到人。这一阶段是产权制度改革的试点阶段，政府及村民自治组织通过讨论，根据当时实际情况新订了规章制度，解决农村集体资产财产收入问题。

2．明确了集体资产分配的主体资格界定。这一方面主要是在国家政策下解决的。首先是1991年国家出台政策明确规定了农村集体资产分配中的主体部分，这一阶段虽然对股权进行一定的界定，但股东便捷依旧还是不清晰。在1994年的第15号文件中，原始集体资产份额被量化为个人，对所有符合条件的成员的处理方法也进行了统一。到2001年，修订后的文件重申，15号文的股权分配方案是最终的股权分配方案，实施了“一刀切”的改革政策，该政策彻底划清了集体经济产权界限，解决了产权主体不清晰的问题。

3．明确集体资产经营权。农村集体经营的大部分资产都始于征地，随后的物业租赁也是在集体土地基础上进行的。这样的方式既提高了村民的收入，同时丰富了当地农村集体经济形式。集体经营权与规模经济有很大联系，这是集体资产的特殊资产属性所造成的，由于不同的农村集体组织之间存在着差异，因此不同的农村应实施不同的商业模式，根据自身实际情况发展。

4．明确集体资产监督权。2013年上半年，广东省省委第十巡视组巡视，随后根据广州的实际情况，制定和完善了农村集体产权制度，对相关产权制度进行规范化，构建明确的产权制度体系，并构建“三资”交易平台等，广州市农村集体产权开始步入到了一个新的阶段。

5．明确集体资产继承权。随着集体资产回报的增加，一些村民和已经转移居民的村民，特别是新村民，希望加入财产收入分配的顺序。关于集体资产继承权的争辩已成为各农村集体经济组织关注的焦点，由于没有官方文件详述，造成了事实产权的不确定性。目前，继承集体资产主要以以下三种方式进行：（1）集体资产继承人仅仅是继承继承权，不具备选举权等政治权利，即资产继承者拥有集体资产的收益权，但不能进行转让。（2）村里大多数“外嫁女”和新生儿都可以享受社区基本福利，但不能成为社区股东。（3）集体经济组织按照“一人一票”投票方式的规定，但这种表决方式会引起另一个问题，即：当一个人的股份由一个以上的人继承时，随着继任者人数的增加，选民人数将增加，导致投票主体的变化不均匀。这三种方法各有优缺点，应根据实际情况实施。

（二） “村改居”后法定产权明晰化及其导致的问题

2002年广州市委办公厅、市政府办公厅为为加快广州市“城中村”改制步伐，联合发文《关于“城中村”改制工作若干意见》 （穗办[2002]17号），村民农业户口变更为居民户口，取消居委会。转制社区和转制股份企业随着出现。事实产权和法定产权之间的矛盾再次彰显。

一是股份制企业性质与社区性质之间出现角色冲突。主要问题在于责任与盈利上，即企业虽然应以盈利为目的，但由于转制企业的特殊性，其还承担着社区建设责任。例如，在广州的“城中村”的改造进程中，部分社区建设基金，卫生服务和社会保障基金仍然是由转换后的股份制企业（公司）的集体股份收益来支付的。同时由于许多农村集体经济组织盈利主要以租赁方式实现，但在营改增的背景下，企业纳税额大幅增加，无法实现自身的良好发展。

二是农村集体经济组织与城市社区性质之间存在着的巨大张力。这主要是由于法定产权不明晰造成的，各个经济主体既无法清晰的定位自己，也不清楚在“城中村”改造过程中自身的权益。

三、我国农村集体产权制度改革的成功经验

先是中共十八届三中全会《决定》中指出，农村集体产权改革应在不能忽视农民集体成员应有权利的基础上，探索发展农民股份合作新形式，保障农民提出的对集体资产股份应有的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等要求。随后在2016年底颁布的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中提出从自2017-2020间完成农村集体产权的全面清产核资，在实现清产核资的基础上，逐步推进经营性资产的产权改革，将经营性资产进行量化，通过股份的形式分配到集体成员。随着2016年《意见》的出台，农村集体产权制度改革的顶层设计已经完成，三年试点工作也进入到了收尾阶段，可开始逐步在全国范围内推广。

在这新时代、新机遇和新改革任务的情况下，对农村集体产权改革的成效、经验进行总结归纳，形成可推广、可复制的样本与模式具有重要的现实意义。如今，通过对一部分改革试点县(市、区)的跟踪调研和观察，在一些关键和重大改革问题上基本做法及有益经验已经初步形成：

（一）改革的客体：全面进行清产核资，实现“三清”

进行农村集体产权改革，首先必须明确改革的对象，这样才能对症下药。根据我国的政策指向，目前农村集体产权制度改革的对象主要是集体经营性资产，资源资产和集体资金。对于客体的检查方面，主要是资产清算，实际操作包括集体资产的评估，资产信息的管理和产权定义，但清算资产的资产主要是集体经营资产和资金。规范有效的方法体现在全面实施资产清理和实现“三清”。

1．通过对集体资产的评估，实现“问题清”

资产核查是确定改革客体的集体产权制度改革的主要方式和改革的基础，只有对资产的产权进行明晰化，才能进一步理清产权的问题所在。因此，进行资产评估十分必要，这这一方面可以通过一些权威性和公正性较好的专业评估机构对集体产权进行资产评估，可从改革工作基金或村集体公益基金中拨出必要的支出，为历史遗留问题规范化的解决提供条件。对各集体生产和产权改革的关键环节进行技术和法律核查，依据相关法律进行资金核查，做到有法可依。

2．通过信息化管理，实现“账目清”

对农村集体资产进行信息化管理既方便追溯，还可作为明确依据，村组织可以通过一些现有的集体产权管理制度和体系，在实现资产评估，理清资产的基础上，建立农村集体资产管理信息平台，实施信息化管理。例如福建省闽侯县便将集体资产做成“资产卡”的形式，并将实物图片等详细信息输入平台，并采用乡、县级信息管理，这种可追溯的信息管理方法有利于维护村集体资产的“清算”(课题组，2014)。

3．明确界定集体资产的产权归属，实现“产权清”

农村集体资产必须先明确界定产权归属，即进行清产核资。如果没有对集体资产进行核查，必定对下个股权改革造成影响，因此在实际产权改革操作中，必须对集体资产进行明确界定。主要是以下三种情况：由村集体所有的固定性资产，产权应属于集体组织中全部成员；由村集体组织和企业以合资形式形成的固定性资产，则按双方合资时的出资比例定给村集体成员；对于村集体以捐赠形式形成的固定性资产，产权属于其他单位。通过这种方式，实现集体资产“产权清”。

(二)改革的主体：依照规则，确定集体成员身份

根据现行法律法规，如何界定乡县级的农村集体经济组织成员没有一个明确的标准。现今村集体组织进行成员资格认定主要是依据村民户籍和其原承包土地承包经营权，在进行资格认定时，还存在居民户籍变更或工作、居住变更等情况，针对这些情况，各村庄主要是结合村庄规则、公共秩序和当地习俗，形成一村一策的成员身份确认准则，但还需符合试点改革方案的要求。想要更好地解决成员定义问题，则成员资格认定应得到多数人的认同，但也要避免出现多数人合伙侵犯少数群体的权益的矛盾，同时对妇女的合法权益应加以注意，识别标准应具有宽松和严格相结合的特点。

(三)股权设置和股份量化：自主决定，精细精准

在股权设置上，紧密结合村庄实际情况而定。农村集体股权设置主要分为两大类：集体股和成员股。集体股权的设置应由农村集体经济组织根据村庄实际情况设置。在成员股的设置方面，由于各组织成员的劳龄、岗位、贡献等方面都存在着差异，每个村庄的实际情况也不相同，应该包括各个方面，在股份量化上，从分层到具体内容应都应包括在内，核算方法可简可繁。

（四）股权管理：因地制宜，动态或动静结合

目前我国集体组织股权管理模式主要分为三种：静态管理、动态管理和动静结合管理。虽然我国在政策上一直鼓励村集体组织使用静态管理模式进行管理，但却不是硬性规定，各集体组织使用哪种模式可由集体组织根据自身实际情况决定。从村庄层面来看，撤村建居或计划撤村建居的村大多数采用静态管理模式，而其他多数的农业村选择动态管理或动静结合的管理模式。从集体成员层面来看，成员股一般采用动态管理模式，贡献股通常采用静态管理模式。由于动静结合的股权管理模式灵活性较强，农村集体组织大多采用动静结合的股权管理模式。

（五）集体资产股份的流转

在我国现有的市场经济体制下，农民手中持有的集体资产股份只有在集体资产股权的自由流动下才能展现出应有的价值。但如果对集体资产产权的优化还仅仅流于界定的形式，这样的集体产权还处于僵化状态，无法和其他要素进行组合流通，也无法进行增值。农村集体资产股份应赋予其自由流转权能，只有这样才能充分发挥其价值。例如建立一个产权流转平台，推动产权公开，公正的进行流转。

农村集体产权制度改革必须要守住底线。即土地公有制性质不能变，耕地红线不能触碰，农民利益不受损。农村集体产权制度改革的大方向也必须与社会主义立法精神达成一致，将顶层设计与基层创新相结合，在明确方向和出台顶层设计后，大胆探索、实践和创造与时俱进。最后，必须要严格的在法律规范内进行改革，真正做到立法决策和改革决策的有机统一。

四、广州农村集体产权制度改革方向

广州市农村集体经济组织产权制度改革依旧需进一步完善。问题主要集中在成员资格界定、股权分配与设置是否合理、权益分配公开透明等三方面。本文提出相关建议包括以下几个方面：

1．建立完善的收益分配制度和监管制度。必须严格依照相关法律规定，在法律框架内，完善农村资产管理，产权流转、民主管理等法律法规，建立公正、透明的农村集体资产管理制度和监督体系。让农村资产收益分配公开透明，保障成员们的利益不受到损害。

2．清查“三资”的存量，明确“三资”产权边界。在农业产权制度改革过程中，首先应明确合法继承者及继承标准，保证合法继承者应有的权益，其次相关部门和监管部门应积极配合，通过多种手段结合来核实信息是否一致，若出现较大差异，必须及时核对，防止股东与农业集体产权管理者合谋谋取不正当利益，损害合法继承者应有的权益。

3．规范股权管理制度，从静态管理变更为动态管理。股东的合法权益应受到保护，同时，政府应定期组织座谈会或出台相关文件，明确股东权利，提高股东的法律意识。股权管理模式可根据具体情况变更为动态管理。动态管理可避免静态管理中由于过度强调继承性导致的集体资产变为私有资产的可能，解决由于社员变动导致的股改分配不公平的问题。

4．发展多种形式的股份合作方式。将集体资产折股量化给农民，提高农民的积极性，进行多种形式的股份合作，可借鉴部分企业制度，按照农村市场经济发展规律，规范管理，开展各类经营性活动，根据效益进行分红，增强农民的参与感，活跃农村市场经济。