韶关市城镇化中失地农民社会保障体系建设探析

曾保根

(韶关学院政治与公共事务管理学院，广东 韶关512005)

2014年，韶关市委市政府印发了《韶关市贯彻落实〈中共韶关市委、韶关市人民政府关于加快推进新型城镇化的意见〉的工作方案》 （以下简称《工作方案》）。《工作方案》将“以芙蓉新区为龙头加快城区扩容提质、以县城为重点加快中小城市发展、围绕提升综合承载能力加强城镇功能设施建设”[1]三项内容，视为韶关市“十三五”期间推进城镇化建设的重点任务。经过近五年建设，韶关市城镇常住人口比重为55.5%，户籍人口城镇化率45.14%[2]，成效显著。然而，韶关市在加快推进城镇化进程中，也催生了诸多社会问题。其中，失地农民的社会保障体系建设显得尤为突出和迫切，成为制约韶关市进一步推进城镇化建设的重要因素。

一、失地农民社会保障体系建设的必要性

加快推进新型城镇化建设是韶关市“十三五”期间实现该市国民经济社会发展的重要战略部署，是持续推进我市新农村建设目标的重要举措。此举有利于贯彻落实“工业反哺农业、城镇支持农村”的发展方针；有利于破解城乡二元结构，打造区域性人力、财力和物力等服务中心，强化周边农村就业和产业的集聚能力，助推农村经济社会快速发展；有利于促进农村剩余劳动力向非农产业良性转移，优化农村产业结构调整，增加农产品的需求量，实现农民的增产增收。然而，推进城镇化建设对失地农民的生产、生活和就业等多个方面带来了颠覆性改变，直接影响到他们后续的谋生手段和生活质量。因而，为失地农民建立健全社会保障体系则显得尤为迫切和至关重要。

（一）失地农民的谋生手段比较单一

失地农民凸显的最大问题就是谋生手段比较单一。课题组通过访谈、座谈和问卷调查等多种研究方法，对韶关市芙蓉新区100户失地家庭进行了3年的跟踪调查。调查发现，城镇化建设之前，当地农民基本上拥有约人均2亩田地。谋生手段主要是农作物种植；农闲时期，在市区周边打点散工补贴家用。城镇化建设之后，农民的土地被征收了，失地农民成为了无业居民。由于缺乏专业技能，年龄偏大（指45岁以上）的失地农民难以在就业大军中应聘到一份体面的全职工作，年轻一点（指45岁以下）的失地农民则选择到珠三角打工挣钱；又因为获得了一笔较为丰厚的征地补偿，很多年龄偏大的失地农民丧失了奋斗目标，不愿去打散工，大部分人选择了打打牌、喝喝茶的逍遥生活模式。

（二）失地农民的社会适应能力亟待提高

失地农民的社会适应能力，也是城镇化建设进程中凸显的另一个主要问题。为了了解韶关市失地农民入城后的社会适应能力，课题组于2016年1-3月份对韶关市曲江区沙溪镇开展了专题调研。调查发现，失地农民入城后的文化适应能力较弱；心理适应能力亟待提高；身份适应存在困境[3]。具体说来，与城市居民相比，失地农民所投入的业余文化时间明显偏少，业余生活较为单调，在业余文化活动方面的支出费用明显不足；又由于思维模式、情感表达方式、人际交往模式等诸多差异，失地农民在主动融入城市居民的生活圈方面仍显得有差距和障碍；失地农民的社会保障体系建设尚不健全，这一群体不能像城市居民那样享有均等化的公共服务。

以上问题说明，城镇化建设与失地农民的社会保障体系建设需要同步部署、配套推进，从而为失地农民构建一张可靠的社会保障网。

二、韶关市失地农民社会保障体系建设的主要问题

诚然，韶关市在推进城镇化建设过程中，非常重视失地农民的社会保障体系建设，也出台了相应的社会保障政策。然而，失地农民社会保障体系建设的范围、力度和效果仍存在亟待完善的环节。

（一）失地农民未能及时纳入养老保险范围

征地之初，当地政府部门承诺给失地农民购买养老保险，将他们纳入养老保险范围。当时政府部门提出了“三个一点”的养老保险资金解决方案，亦即“个人出一点、集体出一点、政府出一点”，并设置了10档次的养老资金缴纳标准；其中，政府部门为失地农民每人每月缴纳60元，其余由村集体和农民自行负担。由于现实操作过程中存在方方面面的实际问题，政府、村集体和农民三方并未对该方案达成共识，导致当地政府长达9年（2007-2016）未给失地农民购买养老保险。直到2017年，芙蓉新区失地农民的养老保险问题才得到解决。然而，当地政府在界定养老保险对象的时候，规定了三个条件：一是必须是新村安置对象；二是年满16周岁，即2000年10月31日以前出生的村民，三是必须是在世的村民[4]。这就意味着2007年-2016年之间去世的成年人不纳入养老保险范围，无形中人为缩减了养老保险对象的范围。

（二）失地农民的社会保障效力明显不够

韶关市相关政策规定：自2013年开始，政府在征地中向失地农民单列计提养老保障资金，由原来的每人每月50元提高至每人每月110元，并连续缴纳15年。这意味着韶关市政府需要向每位失地农民购买19800元的养老保障金。按照退休金“基本金55元+缴款总额除以139个月”的计算办法，退休老人（男性60岁、女性55岁以上）可领取约每月197元的退休金。另外，近年来当地村委会为男性60岁、女性55岁以上的老人发放每月150元的生活补贴。也就是说，芙蓉新区达到退休年龄的失地老人每月可领取约347元的退休金。很明显，每月300多元养老保障金的保证功能不显著，保障效力明显不够。况且，村委会每月150元的生活补贴缺乏连续性和稳定性，一旦村集体经济遇到瓶颈，不景气，补贴可能就发不下去了。如果仅靠每月197元的养老保险，失地农民的养老资金显得捉襟见肘。

（三）失地农民的社会保障体系亟待健全完善

失地农民的社会保障体系建设应该是一项系统工程。它包括养老保险、医疗保险、最低生活保障、失业保险等多项保障内容。但从目前芙蓉新城失地农民的社会保障体系建设来看，当地政府主要承担着失地农民的养老保险购买责任，而医疗保险资金主要由失地农民自行解决。相关征地政策文件也未明确界定失地农民的失业保险和最低生活保障等敏感问题。有学者认为：征地补偿标准比较低，1亩的征地补偿费用也只够维持其7年的生活[5]。暂且不论这一论点是否科学准确；不过，它非常客观地指出了失地农民后续生活的严峻性，也间接说明了健全完善的社会保障体系建设对保障失地农民未来生活质量的重要性。

三、制约韶关市失地农民社会保障体系建设的主要原因

制约韶关市失地农民社会保障体系建设的主要原因有很多，既有理念重视程度的原因，又有政府公共财力的原因，还有征地审批程序失当等原因。

（一）对失地农民社会保障体系建设的重视程度不够

芙蓉新区辖区政府以每亩6万元的标准征收农民土地；以每亩2000元的标准提取社会保障费用。从芙蓉新区征地情况来看，当地政府对失地农民的社会保障体系建设的重视程度还远远不够，未能将土地这一重要的生产要素视为当地农民的重要生存资本。因而，在土地征收过程中，未能充分考虑到失地农民的可持续性发展因素，未能设身处地地考虑他们的长远生存压力和潜在的生活成本。即便每亩2000元的社会保障资金全部用于为失地农民购买社会保障项目，其标准也是不高的。究其根源，当地政府部门将自身单位视为理性经济人，在征地过程中，尽可能谋求政府部门的利益最大化，未能给予失地农民恰当的合理补偿。这也契合了当前国内的土地财政趋势，很多地方政府将征地视为撬动当地GDP的重要杠杆。副局长透露，目前他们实际计提的社会保障资金只有2900多万元，还差1亿左右的资金缺口，缺口相当巨大。

（三）征地审批程序失当导致社会保障资金不到位

《关于加强土地调控有关问题的通知》 （国发〔2006〕31号）明确规定：社会保障费用不落实的不得批准征地[6]。《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》 （劳社部发〔2007〕14号）又明确规定：被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，要纳入征地报批前告知、听证等程序，维护被征地农民知情、参与等民主权利[7]。然而，芙蓉新城征地过程未能严格按照国家规定的相关征地审批要求和条件，反而采取了“先上车，后买票”的违规方式。失地农民的社会保障资金没有得到落实，但征地审批流程却顺利通过了，这是明显的违规操作。征地完成后，还出现政府部门与失地农民之间讨价还价的现象，存在长达9年未兑现养老资金的违法现象；甚至在审核养老保险对象的时候，还存在大打折扣的现象，等等。如果当地政府在征地审批程度上依法依规，公事公办，则完全可以杜绝社会保障资金不到位的情况。

（二）政府用于社会保障资金的公共财力缺口巨大

课题组通过访谈相关部门领导获知，2007年至2016年的9年期间，韶关市政府对芙蓉新区的征地数量累计2万多亩，涉及失地农民7000多人。按照2013年韶关市规定的每人每月110元养老保障最低缴费标准，最低缴纳15年，亦即当地政府要给每位失地农民缴纳19800元的养老保障金。如果按7000名失地农民人数来算，政府总共需要向失地农民缴纳138600000元养老保险金。据征地辖区人社局一位

四、韶关市失地农民社会保障体系建设的对策思考

城镇化建设是一项系统工程，其中，妥善解决好失地农民的社会保障问题，是关系到社会和谐稳定的重要举措。政府部门应该从转变理念、规范征地审批程序、加大财政投入、拓宽就业培训等多重途径，夯实失地农民社会保障体系建设。

（一）高度重视失地农民的社会保障体系建设

长期以来，我国农村的社会保障体系建设较为滞后。自2000年以来，党和国家陆续出台了系列政策文件，逐步强化了农村社会保障体系建设。但整体看来，农民的社会保障理念和意识还是比较淡薄。芙蓉新区失地农民的养老保险问题之所以长达9年悬而未决，这与当地居民的社会保障意识淡薄有着密切联系。征地之初，当地政府与失地农民商谈了养老保险方案，但由于村集体和失地农民的反对而告一段落。失地农民尚未意识到社会保障体系对他们今后可持续发展的重要影响。

这就要求政府部门从理念和意识层面，高度重视失地农民的社会保障体系建设。一方面，政府部门要加大对失地农民自觉参与社会保障体系的宣传教育。向失地农民宣传告知社会保障制度的作用和意义、现行政策规定，让失地农民清楚认识到失地之后将会面临哪些医疗、养老风险潜在风险，以及参保后将会带来哪些优惠政策，促使他们积极主动地参与社会保障体系。另一方面，政府部门也要彻底摈弃“与民争利”的行政思维，将失地农民的社会保障体系建设上升到贯彻落实“三农问题”的抓手，上升到构建社会主义和谐社会的落脚点。将失地农民的社会保障体系建设视为居民实现共享改革成果的重要途径。

（二）严格规范征地审批流程

从操作流程来看，韶关市政府在征地审批程序上存在很大的失当行为。如果政府部门严格按照《关于加强土地调控有关问题的通知》 （国发〔2006〕31号）中第二条的相关规定和《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》 （劳社部发〔2007〕14号）第三条的相关规定，对被征收土地的所有申报材料进行认真审批，芙蓉新区的征地手续根本达不到审批条件。审批机关可退回申报材料，并责令当地的征地部门重新补齐失地农民的养老保障资金统计材料。也就不会出现失地农民长期无法入保的现象。由此可见，政府部门必须强化“有法必依，执法必严”的执法理念，狠抓征地审批流程的前置条件，从源头上重视失地农民的社会保障体系建设。

（三）加大社保资金的公共财政投入

韶关市以每亩6万元的标准征收农民土地；每亩计提2000元作为养老保险的保障资金；按照每月110元的养老保险缴费标准，为他们缴纳保险金。客观地说，上述标准过于偏低。国家颁布的2018年失地农民养老保险最新政策规定，失地农民退休后每月最高可以领取到2000元的退休金。诚然，就韶关市经济社会发展程度而言，失地农民不可能达到国家规定的每月2000元上限；但是，每月110元的缴纳标准实在太低。实质上，这些征地虽用于城镇化建设，但绝大部分征地属于商业用地性质，而非公共事业性质用地。失地农民应该在城镇化建设中共享改革带来的红利。政府或者可以大幅提高征地标准，将每亩土地的征收标准提高至8-10万；或者可将每亩土地的养老金计提标准提高至15000-20000元。从而切实保障失地农民的社会养老资金来源。这是破解养老资金难题的最佳方案。退一万步来讲，即便土地征收标准和养老金计提标准没有较大的提升空间，政府也应该为筹集失地农民的养老保障资金承担托底责任，在政府公共财政结构的再分配比例中进行一定程度的调整和倾斜，确保失地农民的社保资金投入。

（四）拓宽失地农民的再就业培训渠道

俗话说：打铁还需自身硬，技多不压身。政府除了在社会保障资金方面给失地农民提供坚实后盾之外，还应该建立和拓宽失地农民的再就业培训渠道，为其培养新的劳动技能，提升他们的再就业能力。其实，对失地农民而言，最大的社会保障网就是让他们重新练就一身好技术或好技能，以便能够在新的社会环境中谋到一份合适工作，依托工作单位购买医疗保险、养老保险、工伤保险、生育保险等社会保障项目，从而真正化解养老风险。当地政府可以根据不同失地农民的文化层次、年龄阶段、自身特长等具体实情，健全和拓宽再就业培训体系与渠道，有针对性地开设就业培训内容，切实解决好失地农民的再就业问题。