夯实农村土地制度改革的法律保障——《土地管理法》十四年后启动大修

本刊记者 李春艳

备受关注的土地管理法修正案草案近日提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。业内人士指出，在部署实施乡村振兴战略的重要阶段、深化农村土地制度改革的关键节点，《土地管理法》的修改具有重要的时代意义。

据了解，从2017年开始，立法相关部门经过充分调研论证、广泛征求意见，吸收了农村土地征收、农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革等“三块地”改革试点的先期成果，结合具体实际对相关条款进行了修订，完善巩固了农村土地改革的法律保障。

缩小范围 规范程序 征地农民利益有保障

“征地范围太宽、补偿标准偏低、征地程序不够规范，是目前征地制度改革主要面临的三大问题，由此引发的矛盾日渐突出。”中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映指出。

就征地范围而言，我国宪法明确：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。对于“公共利益”概念，现行土地管理法并未明确，王小映表示，公共利益的概念过于宽泛，为政府取得土地预留了较大的自主操作空间，很容易造成地方政府无限制地滥用征地权。

为规避这类问题，草案缩小了土地征收范围，明确了因政府组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形需要用地的，可以征收集体土地。

不过，在2018年12月25日十三届全国人大常委会第七次会议分组审议时，罗保铭委员指出，草案中规定的“成片开发”情形，基层工作在执行上有多种可能性，有可能为扩大土地征收范围留下一个口子。

全国人大财政经济委员会委员蔡继明亦表示赞同。他认为，成片开发里到底有多少公共利益，至少要有一个定性的说法。如果没有的话，成片开发就不能作为征地理由。高友东委员则从强化审批的角度建议将该项规定修改为“为实施由国务院或省级人大批准的开发区建设需要的”，以适当限制“成片开发征收权”。

对于土地征收的程序，草案也进一步予以规范。规定市、县人民政府申请征收土地前进行土地现状调查、公告听取被征地的农村集体经济组织及其成员意见、组织开展社会稳定风险评估等前期工作，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议，测算并落实有关费用，保证足额到位，方可申请征收土地。个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明，供审批机关决策参考。

一直以来，征地引发的矛盾冲突中，核心就是利益分配问题。一些地方政府低价征收、高价出让以及由此带来的“土地财政”依赖、对失地农民权益保障不足等问题让征地制度饱受诟病。修正案草案在总结试点经验的基础上，将公平合理补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的“两保原则”作为基本要求；明确征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定，制定区片综合地价要综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素，在实践中稳步推进。

此外，考虑到农村村民住宅补偿、被征地农民社会保障费用对被征地农民住有所居和长远生计的重要性，草案将这两项费用单列，明确征收农村村民住宅要按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房等方式，保障其居住权，并将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。

允许集体经营性建设用地入市 打破非农建设土地必须国有限制

修正案草案的另一亮点就是，明确了农村集体经营性建设用地入市的条件，打破了“非农建设用地必须国有”的限制。

现行法律规定，除乡镇企业、村民建设住宅和乡（镇）村公共设施和公益事业建设经批准可以使用农村集体所有的土地外，任何单位和个人建设需要土地，都必须申请使用国有土地。而草案提出，对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

另外，草案提出的成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，此外不能再实施“成片开发”征地，也为集体经营性建设用地入市预留出了空间。

严金明委员指出，修法后，原本在法律层面不允许出让的集体建设用地可以流转，进行出租、出让，改革力度很大。目前，新增建设用地供应有两条路径，一是将集体土地征为国有。二是集体经营性建设用地流转。严金明指出，缩小征地范围也意味着集体经营性建设用地流转的规模会加大。

从法律上讲，严金明表示，过去土地出让对应国有土地，地方政府是有权进行土地出让的，而修法后，集体经济组织、村民小组等可以直接进行集体经营性建设用地的出租、出让，这样可以更好地保护农民的利益，让农民获得更多土地增值收益。除此之外，国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆认为，集体经营性建设用地加快入市，也有利于控制工业化城镇化用地成本过快上涨。

对于入市后的集体经营性建设用地如何管理问题，草案明确，为维护土地管理秩序，明确要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地；集体建设用地使用权的最高年限、登记等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院自然资源主管部门制定。

完善宅基地管理制度 鼓励依法自愿有偿退出宅基地

近年来，随着城乡一体化进程的加快、农村经济社会的发展以及人口的流动变化，现行法律政策明确规定的宅基地无偿使用、一户一宅、面积法定、不得转让等，已经与我国国情农情不完全适应，农村宅基地管理利用问题凸显，主要突出表现在三个方面：一是一户多宅和超标准建房普遍存在。二是新增宅基地用地紧张，同时大量超标准和闲置的宅基地缺乏有效退出机制，资源未有效配置。三是宅基地作为农民重要的财产，用益物权缺乏有效实现形式。

针对当前我国宅基地管理利用的突出问题，草案逐步健全宅基地权益保障方式，规定对人均土地少、不能保障一户一宅的地区，允许县级人民政府在尊重农村村民意愿的基础上采取措施，保障农村村民实现户有所居的权利。

同时，草案修正了现行法中“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准”之规定，进一步下放宅基地审批权，明确农村村民申请宅基地的，由乡(镇)人民政府审核批准，但涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，赋予农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责。

在探索宅基地自愿有偿退出机制方面，草案原则规定，鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

对此，刘振伟委员说，规范宅基地管理制度，既要保障农民居住建房的合理需求，又要提高农民住房及宅基地使用权的流动性，使农民房屋及宅基地使用权的财产价值体现出来，最大限度减少宅基地使用中的闲置浪费。修法建议完善宅基地的用益物权权能，赋予宅基地使用权在一定范围内的流转、有偿退出、继承及抵押权能。目前宅基地在本集体经济组织内流转，无法形成流转市场和价值，应逐步扩大流转范围。但如果范围过大，城市居民下乡占用宅基地可能会成为难以阻挡之势。要把握好“度”，禁止城市居民利用宅基地建别墅和私人会所。

陈凤翔委员则指出，宅基地交易隐性市场不断发展，乱象丛生，产生了大量社会问题和纠纷，建议加紧探索宅基地自愿有偿退出和转让机制，实现宅基地有效利用和管理优化，早日将这一灰色市场纳入法治轨道。

草案在涉及“三块地”改革的规定上进行了较大修改，作为“三农”领域的权威人士，陈锡文委员在分组审议发言时说，“总的感觉是土地管理法修改以后，对取消建设用地或者是非农业建设用地的口子开得比以前大了，比以前更容易了。”他认为，必须服从严格保护耕地、执行最严格的节约用地的原则，“现在强调的红线是永久性基本农田，就是15亿亩多一点，如果在用地制度上松一下，就很容易出问题”。