更好保障农民权益和农村改革——《农村土地承包法》修改相关热点问题解读

本刊记者 邹承东

自2015年《农村土地承包法》被列为全国人大常委会立法计划以来，这部对稳定农村基本经营制度和农村土地承包关系发挥重要作用的法律的修订情况就一直牵动人心。历时三年，这部重要法律的修改终于尘埃落定，2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议以170票赞成、1票弃权，表决通过了关于修改农村土地承包法的决定，新的农村土地承包法于2019年1月1日起施行。此次新修改的农村土地承包法的出台，标志着农村土地实行“三权分置”的制度得以法制化，承包农户的权益将得到更加有效的保障。在全国人大常委会办公厅2018年12月29日举行的新闻发布会上，全国人大农业与农村委员会办公室主任何宝玉、全国人大常委会法工委民法室副主任杜涛、农业农村部政策与改革司副巡视员孙邦群就修法热点问题，回答了记者提问。

基于三方面考虑修改农村土地承包法

为何修改农村土地承包法？何宝玉表示，随着我国经济社会的发展，农业农村取得了一些新进展，出现了一些新情况和新问题。党中央对“三农”工作，特别是农村土地制度改革作出了一些新的部署，要求对农村土地承包法进行修改。这次修改法律主要是基于三个方面考虑：适应新时代农业农村改革发展的客观要求；把党对新时代农业农村工作的一些重大部署和方针政策转化为法律；总结和确认地方实践探索与创新经验，并上升为法律。这次修改农村土地承包法，主要就是为了将农村土地实行“三权分置”的制度法制化，更有效保障农村集体经济组织和承包农户的合法权益，同时也更有利于促进现代农业发展。

两处修改保护进城农民土地权益

随着工业化、城镇化的迅速推进，大量农民进城务工，有的离土不离乡，继续经营承包地；有的离土又离乡，全家进入城镇工作生活，继续经营承包地面临现实困难。近年来，这些进城农户的土地权益问题备受社会关注。进城农民的土地权益怎么保护？对此，何宝玉回答，“承包期内不得随意调整农民的承包地，不得随意收回农民的承包地，是农村土地承包法的核心内容。”

何宝玉表示，稳定农村土地承包关系，保护农民的土地承包经营权，很重要的一点，就是发包方在承包期内不得随意收回承包地，因而本次农村土地承包法修改对于保护进城农户的土地承包经营权，作了两个修改，这也是农村土地承包法修改的两个核心条款。一是农民进城以前，不得以农户退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。二是删除了要求进城农户交回承包地、不交回就收回的规定，修改为由进城农户自主选择处分土地承包经营权，可以按照自愿有偿的原则依法将土地承包经营权转让给本集体经济组织其他农户，也可以自愿有偿地将承包地交回发包方，也可以流转土地经营权。

加强法律制度设计落实“三权分置”

杜涛认为，确实落实承包地的“三权分置”，是这次修改农村土地承包法的主要任务。他表示，“三权分置”的设想，是承包的农户承包土地以后，不但可以在本集体经济组织内部转让承包地，还可以向外部的受让人流转承包地，而且流转以后，要使受让人获得权利保障，有利于促进适度规模经营，进一步发挥农村土地资源的效率，也有利于增加农民的财产收入，同时还要使转让土地经营权的承包户不失去权利的保障。这就需要在土地承包经营权的基础上，再设计一个由流转的受让人享有的权利。这个权利就是这次修改后新增加的土地经营权、是“三权分置”中的第三个权利。简而言之，就是在原来的集体土地所有权、土地承包经营权的基础上，又从土地承包经营权中分离出一个土地经营权。

修改后的农村土地承包法对于土地经营权的制度设计，主要包括几个方面：一是在总则第9条中，提出土地经营权的概念，表达了整个制度设计的理论基础，就是承包方既可以自己经营，也可以流转其承包地的土地经营权，由他人经营。流转承包地的土地经营权，就是由他人经营的实现方式，在第9条中作了基本规定，由此引出土地经营权的概念。二是关于流转的方式。修改后的农村土地承包法第36条规定，承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他的方式，向他人流转土地经营权，并向发包方备案。三是关于土地经营权的登记。修改后的法律第41条规定“土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记，未经登记，不得对抗善意第三人”，关于登记的规定，同时在法律上也是一个关于土地经营权物权效力的表述。四是关于土地经营权的融资担保，依照新修改后的法律第47条规定，承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，另一方面，土地经营权流转的受让方，通过流转取得的土地经营权，经过承包方的书面同意并向发包方备案，也可以向金融机构融资担保。

耕地承包期届满后再延长30年

党的十九大报告提出，第二轮土地承包到期后再延长三十年。法律上如何体现党中央精神？杜涛介绍说，这次修改农村土地承包法就要把这个中央精神落实为法律规范。修改后的法律规定，耕地的承包期届满后再延长三十年。同时，考虑到土地承包关系除了耕地还包括草地和林地，这次也同时规定，草地和林地的承包期届满后，在现有基础上相应延长。

打消农民流转土地的担忧

对于农民担心土地流转后会失去土地的顾虑，孙邦群表示，中央用了五年时间在对农民土地承包经营权进行确权登记颁证，目的是让农民能够拿到稳定的承包经营权。承包经营权是农民的，稳定承包经营权之后，农民可以按照自己的意愿有计划地流转，也可以入股，也可以退出，也可以互换，这是中央所要求的，在保护所有权和承包权的前提下，平等保护农民的土地经营权。此外，为了平等保护经营权，相关部门推出了一系列的措施，包括流转市场规范化建设，这次根据新修改的土地承包法相关精神，将进一步完善流转市场管理办法。另一方面，农民的顾虑还与对流转合同的条款规定不是太清楚有关，下一步农业农村部准备推出全国标准的土地经营权的流转合同文本，进一步规范合同。通过这些措施，打消农民在土地流转过程中担心失去土地的顾虑。

加快出台配套政策 贯彻落实法律要求

随着新修农村土地承包法的落地，有哪些配套完善政策呢？孙邦群表示，围绕落实新修订的农村土地承包法，农业农村部2019年拟重点抓好两方面工作：一是农业农村部要和全国人大相关部门抓紧研究，作一个标准的法律释义，对于一些新内容、新重点，要让老百姓知道，让从事这项工作的党政领导学通弄懂。二是要通过各种媒体、多种方式向农民宣传新法，做到家喻户晓，让农民能够按照土地承包法维护自己的权益。在宣传的同时，农业农村部还计划开展有组织、有针对性的培训。

同时，孙邦群表示，根据新修订的法律，会尽快出台一些配套政策措施。一方面，农民还有担心、顾虑，在稳定承包权上，要做好农村承包地确权登记的一些收尾工作。这项工作历时5年，到2018年底基本完成，要继续做好做实，真正给农民确实权、颁铁证；另一方面，新法规定的要建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度，这个制度要具体出台办法，规范工商资本到农村去租地的行为。同时，结合修改后的法律规定，耕地的承包期届满后再延长三十年。这方面要研究具体的配套政策，拿出具体的衔接办法。

保护妇女的土地承包经营权

农村妇女的土地权益，一直备受瞩目。本次新法落地，杜涛表示，其中一个重点就是关于保护农村妇女的土地承包经营权。他特别给出本次土地承包法修改前后的对比：修改前的农村土地承包法，也很注重保护农村妇女的承包经营权，比如说规定了农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利，承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权，还规定不得因为妇女婚姻状况的变更而损害其土地承包经营权。这次修改后的农村土地承包法又新增两项规定，一是规定承包农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。二是土地承包经营权证和林权证，这些证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。这两项新增规定，也是为保护农村妇女的土地承包经营权。

对于农村“外嫁女”土地权益如何保护的问题，孙邦群介绍说，“我国实行土地集体所有，采取的是集体经济组织内部家庭承包方式，承包家庭的成员平等地享有承包土地的各项权益。这就是说，无论是妇女、小孩、老人，都平等地享有土地的各项权益。修订后的土地承包法特别体现了这条，这也是对妇女权益保护的一种强调。”他表示，妇女结婚，新居住地未取得承包地的，发包方不能收回其原承包地，妇女离婚、丧偶，仍在原居住地生活，或不在原居住地生活，但在新居住地没取得承包地的，发包方也不能收回她的承包地。这些规定都是对妇女承包经营权加强了保护。