“四议两公开”：基层社会治理的南阳探索

尚 岩

基层社会治理一直都是社会治理工作的重点。“四议两公开”工作法对解决中国基层社会治理问题有着重要的参考价值。党的十九大提出构建全民共建共治共享的社会治理格局，基层治理是当前推进社会治理体系和治理能力现代化的重点和难点，也是推动乡村振兴的关键所在。乡村治理就个体而言是国家治理的最小单元，最能考验国家社会治理体系解决基层实际问题的能力；就整体而言又是农村问题复杂性和多样性的具体体现，最能考验国家社会治理体系在广大农村地区的适应能力。同时，基层社会治理是自治与共治的有机结合，但群众自治与党和政府的公共治理之间没有一条清晰的界限，既无法规定自治的上限，也无法界定公治的下限。

“四议两公开”工作法既发挥了衔接自治与共治的作用，也兼具基层社会治理的针对性和普适性，是推动社会治理能力现代化的重要途径。南阳市探索开展“四议两公开”工作法从2004年至今已有15个年头，中国经济社会的快速发展带来了乡村治理模式的变革，面对新时代、新形势和新挑战，如何实现“四议两公开”与全新乡村治理模式的结合是推动基层社会治理的关键所在。

一、组织引领与多元共治相结合

基层社会治理不是基层党组织的单打独斗，治理主体多元化已成为现阶段农村经济社会治理的客观存在，基层党组织必须发挥对多元治理主体的统合、引领作用。治理主体的多元化决定了基层社会治理模式必须随之进行调整，实现党组织领导、社会组织协同和基层群众参与的基层社会治理模式。“四议两公开”工作法立足于党的领导，在基层社会治理过程中充分重视“两新”组织所能够发挥的巨大作用，通过协商的方式增进共识、凝聚力量，实现基层社会治理能力的提升。该工作法是应对基层社会治理主体多元化，实现基层党组织引领与多元共治相结合的重要途径，在处理村级重大事务过程中充分发挥了政策导向、直接民主和有序有效参与的功能。解决村级重大事务不仅要立足本村经济社会发展实际，同时也要确保地方的发展与国家政策的相适应、相吻合。“四议两公开”工作法推行过程中，基层党组织能够立足大局，协调整体利益与个体利益，既解决了实际问题，又维护了合法权益。

以南水北调移民迁安为例，南阳市共需移民16.54万人，全市6个县区及邓州市共89个移民新村运用“四议两公开”工作法召开党员大会1.1万次、群众大会8200次、村民代表会议9100次，解决矛盾9600起，不仅顺利实现了“四年任务、两年完成”的目标，同时也维护了移民群众的切身利益。基层群众作为基层社会治理的主体在“四议两公开”工作机制中不仅是直接利益相关者，同时也是村级重大事务决策参与者。由利益相关群体直接参与决策过程，不仅是通过协商民主的方式寻求个体与集体、不同群体间最大利益“公约数”的有效途径，同时也保障了基层群众知情权、决策权、参与权、监督权的实现。

以郑万高铁拆迁安置为例，邓州市东楼村运用“四议两公开”工作法召集涉及征地的239户村民代表直接参与拆迁安置工作，在尊重多数人意愿的基础上保护少数人的合法权益，顺利完成了征地工作。随着农村经济社会的发展，大量企业、协会、农民合作社等“两新”组织的出现不仅在经济、文化方面改变了传统基层社会治理模式，同时“两新”组织在经济、思想方面的先进性也为基层治理提供了必要的支持，他们有强烈的政治参与意愿。而政治参与必须按照一定的规则有序进行，“四议两公开”工作法不仅为“两新”组织的政治参与提供了必要的渠道，保障了政治参与的有序性和有效性，同时也在基层党组织的引导下形成了“两新”组织回报社会、助力基层社会治理的局面。2017年以来，南阳市卧龙区基层党组织运用“四议两公开”工作法，组织100多家企业参与脱贫攻坚，建设扶贫车间或就业基地11个，资助学生2150名，帮助851户1846名群众顺利实现脱贫，形成了企业回报社会、社会认同企业的良好局面。

二、事务管理与治理创新相结合

农村基层党组织肩负着本村经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设和党的建设等重要职责，基层治理模式的创新有利于进一步完善治理体系、提升治理效能。网格化管理模式作为当前基层社会治理的创新举措，通过对目标区域范围内人、地、事、物、组织的全面信息汇总，在大数据平台的支持下不仅提高了基层社会治理的精细化程度，同时也为基层党组织及时发现问题、解决问题提供了有力支持。目前，网格化管理在南阳市乡村治理工作中得到广泛运用，“四议两公开”工作法与网格化管理相结合，通过党员担任网格长，集中反映网格内居民诉求，实现了由静态管理到动态服务的突破。基层社会治理不仅要提供服务，更要解决问题；不仅要解决群众提出的问题，更要发挥党员、党组织的主观能动性，及时发现乡村经济社会发展过程中存在的各种隐患，把问题解决在萌芽阶段。网格化管理与“四议两公开”的有机结合为基层党组织及早、及时发现问题、识别问题提供了一双“慧眼”，也为应对问题、解决问题提供了一个“好帮手”。

以社旗县赵河街道办事处为例，通过网格化管理将街道办事处党工委、村党支部、村民小组三级网格地图电子化，分为9个二级网格、69个三级网格。在区域划分的基础上实行“一长三员”制度，由村支书担任网格长，村干部担任网格员、巡查员、监督员。每个三级网格配备至少5名民情联络员，每位民情联络员分包10户至20户居民，将居民诉求反馈给网格长。在及时发现问题的基础上通过“四议两公开”进行决策，实现了小事不出组、大事不出村。

三、共商共议与网络平台相结合

在信息化时代，基层社会治理离不开互联网的支持，网络平台打通了基层党组织与外出党员之间空间上的壁垒。《中国共产党农村基层组织工作条例》第八章第三十七条明确规定，流出地党组织应当加强与外出党员的经常联系。“四议两公开”工作法借助微信公众号、微信群、QQ等互联网信息平台实现了基层党组织与外出党员的常规联系，能够针对本区域的重大事项进行常态化的沟通、商议，进一步拓展了基层民主协商范围，不仅提升了决策的民主化、科学化程度，更为外出党员民主权利的实现提供了渠道。此外，随着中国教育现代化的推进，广大基层为社会主义建设事业培养了大量人才，遍布全国各地、各行各业。在中国传统文化的熏陶下，中国人在取得成功之后都会有“造福桑梓”的家乡情怀，“四议两公开”与网络信息平台的结合为这些有意愿、有能力建设家乡的事业、学业有成者提供了一条为家乡发展献计献策的途径。

对于基层社会治理而言，“四议两公开”工作法不仅是必要的工作程序，更是汇集民智的有效渠道，基层党组织根据乡村治理实际情况，借助网络信息平台邀请外出党员、创业人员和相关专业大学生直接或间接参与协商、决策、实施过程，为基层社会治理提供技术、智力和资金方面的支持。此外，“四议两公开”工作法与网络政务服务平台的有机结合进一步提升了县乡村三级政务服务的总体效能，如2015年邓州市就将“四议两公开”工作法应用于“互联网+政务服务”模式，探索开展“四化双评”工作。“四化双评”服务平台覆盖邓州市28个乡镇（街道办事处、管理区）、626个村（社区），联结63个相关部门，在基层社会治理网格化、服务信息化、服务全程化和效能公开化的基础上对基层党组织和党员进行星级评定，在强化监督的同时更提升了基层窗口单位的办事效率，有效解决了服务基层群众“最后一公里”问题。