“两权”抵押的陇西样本

吴 钢

三年发放“两权”抵押贷款2.8亿多元

2012年，陇西县被甘肃省列为农村金融创新改革试点县。以此为契机，陇西县进行了农村“土地承包权、林权、房屋所有权三权”抵押贷款试点，由于各种原因，试点没有取得实质性进展。2015年8月，国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，陇西县成为全国13个同时开展“两权”抵押贷款的试点县之一。

结合两次试点工作的开展和需要，县委县政府及业务部门先后制定出台了《关于切实做好农村产权确权登记颁证开展抵押贷款工作的指导意见》《陇西县农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款实施方案》《陇西县农村土地承包（流转）经营权及地上附着物价值评估办法（试行)》，积极配合开展“两权”抵押贷款业务，探索破解农村融资难、贷款难的途径方法。试点工作开展以来，全县参与试点的6家金融机构累计发放“两权”抵押贷款174笔28108万元，其中农村土地承包经营权抵押贷款23笔8673万元，农民住房财产权抵押贷款151笔19435万元。与2012年“三权”抵押相比较，在量的方面实现了重大突破，同时抵押贷款权证得到拓展，产权交易和风险机制初步建立并在实践层面进行了有利探索。

两权抵押缓解了农村融资难题

抵押工作仍存现实难题

一是农村土地承包经营权抵押贷款缺乏法律支持。土地承包经营权抵押贷款本身与现行法律存在冲突。虽然《农村土地承包法》允许土地承包经营权通过转包、出租、互换、转让等方式进行流转，但对于其抵押问题，《担保法》和《物权法》都是明令禁止的。十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过了相关决定，对“两权”抵押贷款试点地区进行了法律授权。虽然从法律及政策方面允许，但试点仍局限于一定范围和一定时限内，对于产生的风险并没有具体规定给予风险补偿，一旦贷款出现风险诉讼时，缺乏政策及法律层面的支持。

二是农村产权流转交易市场不完善。陇西县虽然成立了县乡村三级土地流转服务体系，并依托县农村产权交易中心设立了农村产权流转交易市场，但依法规范、政府赋权、社会认可的产权流转交易市场尚未真正建立和运行，交易职能、职责还没有整合到位，交易风险化解、市场化解、政策化解机制还没有建立，土地经营权抵押后，一旦业主出现贷款违约时，对于金融机构而言，抵押物二次流转处置难以通过目前的产权交易市场实现。

三是土地承包经营权抵押价值评估难。目前已开展农村土地承包经营权抵押贷款试点的地方主要根据“年土地租金×经营期限+土地上或土地下农作物净收益”的原则进行价值评估，由贷款人、借款人等参照市场价格协商对土地经营权抵押价值进行认定。由于农业为弱质产业，农业产值及收益受自然气候、市场行情、产业政策、地理条件影响的因素较大，导致贷款人、借款人在各自角度对评估的价值高低及认定困难较大。目前，农村土地承包经营权价值评估主要有两种方式，一是县土地流转服务中心或产权交易中心、乡村组织代表、农业技术专家、农户组建评估小组进行免费评估，但因无评估资质，一般银行又不认可；二是社会专业机构评估银行认可，但要收费且收费不低，农户大多又不愿意承担此费用。

四是农业经营风险和贷款风险较高。由于农业是弱质产业，抗御自然灾害的能力较差，具有高风险特征，在农业生产和经营的过程中，又受资源条件、自然环境、市场因素等不利因素影响，现阶段农业保险业务和保险品种尚未实现全覆盖，农业风险补偿机制不健全，缺乏农业产业风险准备金、救灾补助、贷款贴息等政策扶持，如遇到较大的自然灾害或市场波动，将给开展土地承包经营权抵押贷款业务的金融机构带来不可预知的风险。

五是金融机构改革创新步伐不大。银行虽然属于国有企业，但其商业属性决定了其金融产品必须考虑盈利性和风险可控性。农村“两权”，特别是土地经营权抵押贷款是新兴金融产品，金融机构普遍对农地经营权抵押贷款顾虑较大，不愿涉足风险难控的行业，实际落实过程中，为最大限度降低风险，普遍进行混合抵押（增加其他可变现资产抵押）。再者，受农村试点地区经济发展条件所限，土地经营权评估后，可抵押贷款额度不高，金融机构抵押贷款办事流程又较多，限制了农户土地经营权抵押贷款的融资需求。

六是部分抵押贷款业主契约诚信意识缺失。部分抵押贷款业主诚实守信意识差，不遵守抵押贷款合同约定，不按期还款，也百般阻碍金融机构依法处置抵押资产，到期赖账不还，一躲了之，严重挫伤了金融机构的抵押贷款积极性。

加大改革推进力度

通过修订有关法律或法律授权赋予农村“两权”抵押业务开展。一是积极推动修改完善《物权法》《担保法》《土地管理法》，将各地在“两权”抵押实践中所获取的经验，吸纳为法律内容并加以固化。二是已获得法律授权的试点地方要加大改革试点的力度，未获得试点的地区要勇于改革，结合自身实际，积极进行探索，总结试点经验，为修改完善法律创造条件。

适应放管服改革全面落实“四办”要求。县产权交易中心和金融部门要提高思想认识，切实转变思想观念，积极适应农村改革发展的要求，按照省人民政府《关于深化“放管服”改革推进政府职能转变的意见》精神，全面推行“一窗办、一网办、简化办、马上办”改革，简化工作流程和办事程序，相互配合，全力做好抵押贷款服务工作。

整合完善农村产权流转交易市场的职能与权能。结合陇西县承担的农村集体资产股份权能改革试点、新型城镇化改革试点、农村“三块地”改革试点工作要求，以新一轮机构改革为契机，加大改革力度，进行土地、林地、集体建设用地、宅基地流转交易管理职能整合和调整，充分赋权、授权于统一的农村产权交易市场，为抵押权人依法合理处置“两权”、化解贷款风险提供有效的公开交易平台。

制定完善农村产权相关抵押贷款政策及办法。根据农村产权交易市场的需要，在国家法规政策范畴内，结合改革试点需要，创造性地修订完善和制定相关抵押、登记、贷款政策等。

建立健全农村产权交易、抵押风险化解补偿机制。建立“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制是“两权”抵押贷款稳定开展的基础，也是金融机构积极开展抵押贷款的保证。一是研究成立政府财政注资、吸纳社会资本、股份制性质、市场化运作的专门从事不良、违约资产收贮处置公司（土地银行），化解金融机构的产权抵押风险。二是研究设立政府财政出资，多方筹资的农村产权流转交易及抵押贷款风险补偿基金，有效化解产权交易的风险和金融机构的贷款风险。三是增加农业保险品种，引导具备实力的保险公司积极参与土地经营权抵押贷款业务，充分降低抵押贷款业主的经营风险，也相应降低金融机构的贷款风险。四是加强个人及法人诚信体系和惩戒体系建设。