深度贫困县金融精准扶贫的特殊性与农村脱贫长效机制的构建*

◎刘 莉 李海月

2017年10月，习近平总书记在十九大报告中明确提出：2018年至2020年要重点抓好风险防控、脱贫攻坚和污染防治三方面的工作。脱贫攻坚作为“三大攻坚战”之一，是2020年能否实现全面建成小康社会伟大目标的关键所在。只有深入研究深度贫困地区金融精准扶贫的特殊性，充分发挥金融扶贫在脱贫攻坚工作中的推动作用，切实建立起农村脱贫长效机制，才能真正推动深度贫困地区早日脱贫。

一、我国脱贫攻坚工作面临的现状

党的十八大以来，我国扶贫攻坚工作取得了巨大的成就，但同时我们也应该看到，当前我国扶贫攻坚形势依然严峻，一方面仍有数千万群众尚未脱贫；另一方面，扶贫攻坚工作越到后期难度越大。

（一）十八大以来我国脱贫攻坚工作成绩斐然

一是从总体来看，扶贫攻坚成效显著。党的十八大以来，我国脱贫攻坚工作成效显著。每年农村贫困人口减少都超过1000万人，2013年至2017年全国累计脱贫近7000万人，全国贫困人口总量由2012年底的1亿人左右减少到2017年底的3000万。贫困地区农村居民生活水平明显提高，贫困地区面貌得到了一定程度的改善。

二是贫困人口收入增速加快，势头向好。2017年，农村贫困人口人均可支配收入接近1万元，较去年增加10%左右，比全国农村平均收入增长水平高近2个百分点，主要原因在于：一方面是当年全国范围内粮食丰收，农产品价格回升。养殖业中的牛羊肉等价格上涨。另一方面，政府及社会各界对贫困地区的产业扶贫、电商扶贫力度不断加大，农村贫困地区一二三产业融合发展进程加快。2017年农民家庭二三产业经营净收入较2016年有了较大幅度的增长，二三产业在促进贫困地区居民脱贫工作中发挥的作用日益明显。

（二）我国脱贫攻坚工作面临的主要困难

一是从总量看我国当前仍有数千万人口尚未脱贫。要实现到2020年在全国范围内消除贫困的目标，未来三年每年减贫人口数量仍在1000万以上，脱贫攻坚压力仍然较大，形势依然严峻。现存的贫困人口往往处于自热条件恶劣或交通极度不便的老少边穷地区，脱贫攻坚难度越来越大。从群体上看，现存贫困人口往往是孤寡老人、因病致贫或缺少文化、缺乏技能的“无心脱贫、无业可扶”的深度贫困人口。从脱贫质量上来看，未来要实现深度贫困地区群众衣食无忧的脱贫目标相对容易。但要一揽子解决深度贫困地区群众的教育、医疗、住房问题，难度仍然较大。

二是集中连片贫困地区、深度贫困县、贫困村等脱贫攻坚依然任重道远。首先，集中连片贫困地区，如西藏及四省藏区、川南、南疆四地州及甘肃临夏等地区。这些地区基础设施薄弱、自然环境恶劣，致贫原因复杂，当地群众脱贫意识不强，脱贫难度较大。其次，深度贫困县。相关数据显示，全国最贫困的20%的贫困县域内贫困发生率平均超过20%，县域财力不足，靠自身力量脱贫的能力不足，急需外力帮扶。最后，深度贫困村。随着我国城市化进程加快，农村青少年劳动人口外流导致成农村空心化问题突出，而在深度贫困村此类问题尤其突出。

二、深度贫困县金融精准扶贫的特殊性

深度贫困县是脱贫攻坚工作的重中之重，也是实现整体脱贫和全面建成小康社会的关键所在。深度贫困县由于自然环境恶劣，县域经济实力弱，脱贫攻坚急需外力扶持。而金融精准扶贫作为深度贫困县产业发展的第一推动力，在推动深度贫困县脱贫工作中发挥着重要作用［1］。由于深度贫困县在金融扶贫顶层设计和金融发展经济性等方面有其特殊性，深度贫困县金融精准扶贫工作的开展必须要与县域经济发展特点相结合。

（一）深度贫困县在金融扶贫顶层设计和金融发展经济性方面具有特殊性

其一，深度贫困县往位于自然环境恶劣、交通极度不便的老少边穷地区，县域经济发展滞后，地方财政自身造血能力不足，需要国家层面在金融扶贫政策顶层设计中充分考虑其特殊性。但是，当前我国金融扶贫顶层设计中主要存在以下两方面问题：一是国家层面缺少金融支持深度贫困县发展的差异性政策。十八大以来，为支持贫困地区脱贫，中央财政每年投入的专项资金额度持续增加，累计达数千亿元。但是，截止目前国家层面尚未制定一般贫困地区与深度贫困地区扶贫的细分政策，对深度贫困地区脱贫工作的帮扶力度仍显不足。二是在当前我国商业银行考核体系下，国有商业银行加大针对深度贫困地区的金融支持力度处于两难境地。一方面，通过金融扶贫助力深度贫困地区脱贫是党和政府赋予国有金融机构的政治任务，必须认真完成。另一方面，财政部作为国有商业银行国有股份的出资人代表，每年要对国有商业银行的各项指标进行考核。

其二，深度贫困地区产业发展滞后，企业、个人承担金融风险的意识和能力不足，深度贫困地区金融扶贫工作开展必须面对上述问题，具体来说主要在于：一是我国大部分深度贫困县产业发展落后，“输血-造血-再输血”的良性循环尚未完全建立，企业生产经营风险较大，金融机构面临较大的违约风险。二是大部分深度贫困地区的企业及个人承担金融风险的意识和能力不足，导致深度贫困县金融服务需求不足。一方面，由于深度贫困地区金融服务发展滞后，普通群众获取金融服务成本较高，导致深度贫困地区企业、个人通过金融机构融资的意识不强。另一方面，由于深度贫困地区的企业、个人往往难以提供符合银行融资条件的抵押或担保，不具备从正规金融机构取得融资的能力。

（二）深度贫困县在融资担保手段和金融生态环境方面具有特殊性

其一，深度贫困地区企业生产规模小、实力弱，个体生产经营者一般没有稳定的收入来源，融资时又常常难以提供有效的抵押或担保，融资难、融资贵一直是困扰深度贫困地区企业、个体经营者发展的难题。究其原因，一是农村房产、土地使用权、林权等确权工作推进缓慢，相关财产权抵押担保制度发展滞后。由于我国农村土地属集体所有，农民对宅基地及耕地只拥有不完全产权。我国农村地区与土地有关的财产权利长期未能得到确认，导致农村地区企业、个体经营者融资过程中缺乏足值有效的抵押物。二是深度贫困地区地方基层政府引导力度不足，企业及个体生产经营者之间担保体系建设滞后。在我国江浙等民营经济较为发达的省份，民营企业间通过行业协会进行融资互保早已形成体系。但在大部分深度贫困地区，由于民营企业、个体经营者数量少、经济实力弱，相互间联系较少，难以实现协同发展。

其二，深度贫困县金融生态环境脆弱。深度贫困地区金融生态环境特殊性主要体现在以下两个方面：一是深度贫困地区金融基础设施比较薄弱，每万人拥有的ATM机、银行网点数远低于经济发达地区。由于深度贫困地区金融服务供给、需求两端不旺，导致深度贫困地区人民群众获得金融服务的成本较高。二是深度贫困县群众金融法制意识较为单薄，社会信用体系建设滞后，逾期还款等违约问题仍时有发生。深度贫困地区企业、个体经营者金融法制意识淡薄，主要原因在于：一方面深度贫困地区群众资金需求主要靠民间融资解决，通过金融机构等正规融资渠道解决资金需求问题的经验不足。另一方面，深度贫困地区社会信用体系建设滞后，企业和个体经营者尚未意识到金融违约造成的信用污点可能对其生产经营产生的严重后果。

（三）深度贫困县在金融扶贫产业支撑和政府引导能力方面有其特殊性

其一，深度贫困县相关产业发展滞后，规模较小，金融扶贫缺少产业支撑，难以真正发挥带动效应。产业扶贫主要是指通过支持部分地方企业发展区域特色产业，促进企业发展的同时，吸纳深度贫困地区困难群众就业，促进农民增收、脱贫。而支持地方企业发展的政策主要包括财税政策和金融帮扶两个方面。但是，当前我国深度贫困地区的经济社会发展往往缺乏地方特色产业和区域性龙头企业的带动，导致金融支持深度贫困县发展缺少明确的帮扶目标。

其二，深度贫困县地方政府在金融扶贫工作中的引导力度不足。地方政府应在深度贫困县脱贫攻坚中发挥主导作用，在金融精准扶贫工作中也要在有融资需求的企业、个体经营者与金融机构间起到桥梁作用。深度贫困地区地方基层政府在金融扶贫工作中的引导力度不足，主要体现在两个方面：一是金融扶贫工作引导意识方面。深度贫困县往往社会发育滞后，文明程度较低。地方基层政府工作人员的市场化意识淡薄，“等、靠、要”思想仍然较为严重，依靠自身发展脱贫的意识不足。二是金融扶贫工作引导能力方面。深度贫困县往往县域经济实力较弱又未能充分发挥中央扶贫资金的翘杠杆作用，仅仅依靠中央财政的脱贫补助资金难以有效满足区域内所有融资需求。

三、我国农村脱贫长效机制构建路径

我国农村地区脱贫攻坚工作的开展离不开产业的支撑，农村地区产业的发展必须充分发挥金融对扶贫资金的翘杠杆作用［2］。同时我们也应意识到，农村脱贫攻坚是一项系统性工程，不能一蹴而就。因此，必须要建立起农村脱贫攻坚的长效机制，切实把我国农村地区脱贫攻坚工作引向深入。

（一）建立健全制度保障，激发乡村脱贫内生动力

其一，建立健全乡村脱贫的制度保障体系。脱贫攻坚作为未来三年中央政府工作重点之一，在政策上应当具有连续性，应当建立健全乡村脱贫的制度保障体系，使脱贫攻坚工作开展做到有据可依。一是各级政府要建立健全农村脱贫制度保障体系。中央政府应当制定针对十四个集中连片贫困区的脱贫攻坚政策，构建农村脱贫长效机制。相关地方基层政府要切实落实中央宏观脱贫政策，根据本地区实际，出台脱贫攻坚细则，使脱贫攻坚工作制度化、常态化。二是要对农村脱贫攻坚工作进行动态管理，防止发生因病、因学返贫。2018年至2020年要在全国范围内消除贫困，是党的十九大提出的伟大目标。脱贫任务层层分解之后，最终压力往往由基层乡镇政府承担。中央政府必须建立起扶贫攻坚工作的动态管理机制，对近期脱贫人口进行持续跟踪，保障脱贫工作的质量和稳定性。

其二，激发乡村脱贫内生动力。来自深度贫困地区以外的帮扶往往难以真正实现常态化，深度贫困地区脱贫攻坚的关键还是要激发乡村脱贫的内生动力。一是要在深度贫困地区基本脱贫的基础上，切实发挥基层党员、乡村致富带头人的带动作用，激发乡村脱贫致富的内生动力。深度贫困地区的脱贫，一方面离不开外部力量的帮扶，另一方面要靠深度贫困地区干部群众发挥自身主观能动性。通过外界帮扶，在深度贫困地区内部培养一批致富带头人，通过他们进一步带动其他困难群众脱贫，才能真正激发贫困地区脱贫的内生动力。二是农村集体经济规模的发展壮大，是深度贫困地区群众脱贫的重要引导力量。深度贫困地区农村集体经济的发展壮大，努力发展地方特色产业，拓宽农民非农收入渠道，促进农民增收。切实加大招商引资力度，加大集体经济与大型龙头企业合作力度。

（二）加大财税支持力度，发挥金融精准扶贫作用

其一，从政策层面加大对深度贫困地区企业、个体经营者发展的财税支持力度。财政扶贫和税收减免是国家扶贫攻坚的两个重要手段，要建立农村脱贫长效机制，不仅要加大各级财政对深度贫困地区财政转移支付的帮扶力度，同时也要从源头对深度贫困地区的企业、个体经营者进行税收减免，具体来说主要包括两个方面：一是要对深度贫困地区企业和个人扩大税收减免范围、加大减免力度，增强深度贫困地区企业、个体经营者的发展能力。生产经营环节的各类税收，最终都会通过消费由最终的消费者承担。二是各级财政预算要进一步加大对深度贫困地区的转移支付帮扶力度，通过财政转移支付对深度贫困地区进行帮扶是脱贫攻坚最直接最有效的方式之一。但财政资金要想切实发挥效益，必须转变深度贫困地区干部群众落后的思维方式，可以尝试加大经济发达省区对深度贫困县的对口帮扶力度，加大双方干部交流力度，将经济发达地区先进的思维方式和好的做法带到深度贫困地区，切实促进深度贫困地区干部队伍转变思维方式。

其二，建立金融支持深度贫困地区发展的长效机制。深度贫困地区脱贫攻坚，转变落后的思维方式是基础，充足的资金保障是关键。因此，在加大财政资金对深度贫困地区帮扶力度的同时，必须要建立金融支持贫困地区发展的长效机制。金融机构要加大金融创新力度，结合深度贫困地区实际开发金融产品。可以尝试推出长期、低息金融产品，发挥金融促进深度贫困地区经济发展的政策导向作用。也可以尝试推出与农作物生产周期相适应的短期贷款，加强金融支持深度贫困地区农业生产发展的针对性，同时注重保持相关金融产品和支持政策的连续性。

（三）加快产业发展配套体系建设，制定脱贫攻坚长远规划

其一，加快深度贫困地区产业发展配套体系建设。深度贫困地区脱贫离不开产业的支撑，产业的长远发展离不开相关配套体系的建设。一是要更多关注研发和品牌建设等非生产环节。当前深度贫困地区相关产业的发展较为关注生产环节，往往通过产值计算实现脱贫。但农村脱贫长效机制的建立，必须要从拓展产品销路、品牌建设等长远规划着手，才能促进相关产业的长远健康发展，才能保障困难群体脱贫状态的稳定性。二是要加大仓储、物流等产业发展亟需的配套体系建设。进入新世纪，全国各地互联网电商发展迅猛。因此，拓展贫困地区产品销售渠道离不开互联网电商平台。而要想加快电商平台的发展，必须要加快农产品仓储物流体系建设进程。

其二，地方基层政府要制定脱贫攻坚长远规划。地方基层政府要明确地方产业发展的目标定位。特色农业、养殖业、乡村旅游等产业的发展必须要结合当地实际情况，不能一哄而上。同时，地方基层政府要深入分析本地区比较优势，深度挖掘市场需求，努力实现产业发展与市场需求相契合。扶贫产业发展要注重一二三产业相融合。深度贫困地区往往以农业为主，工业和服务业欠发达。因此，在确定扶贫攻坚重点产业过程中，必须注重一二三产业协同发展。

总之，深度贫困地区脱贫是实现全面建成小康社会伟大目标的关键所在。党的十八大以来，我国的脱贫攻坚工作取得了伟大的成就，但也仍然面临诸多问题。因此，只有切实发挥金融对深度贫困县产业发展的推动作用，建立起农村脱贫的长效机制，才能真正助力在全国范围内消除贫困伟大目标的实现。