国外低碳农业发展经验及借鉴

◎许 红

随着经济转型的深入，低碳发展方式越来越被重视。改变农业传统生产模式，发展低碳农业是可持续发展的重要道路，也是实现乡村振兴的重要内容。发达国家发展低碳农业较早，无论在政策制定还是应用实施上都取得了明显的效果。由于各个政府在低碳农业发展过程中角色定位不同，各国实行的政策方式不同。欧美发达国家，法律制度健全，政府多采取制定外部激励措施来发展低碳农业；而另外一些国家，由于政府在国家发展政策中占居主导地位，对低碳农业发展中起到主导作用并利用行政力量来推动低碳农业发展。比较分析两种类型的国家所采取的政策措施，为中国低碳农业发展的政策支持提供借鉴。

一、国外低碳农业政策类型及发展经验

（一）外部激励型

政府主要是制定低碳农业发展的政策和法律，依靠外部激励机制，鼓励农民和农业组织来执行政策法规。政府提供服务和保障，对内部事物不直接干预，利用成熟的制度体系，配合有效的执行力来推动低碳农业进程。具有代表性的国家有美国和德国。

1.美国

20世纪70年代，美国首次能源危机时便提出发展新能源，积极推进低碳经济。在农业方面，大力发展低碳农业，采用新型农业能源，并实施了促进低碳农业技术、鼓励农民农业减排等一系列政策措施。

（1）实施低碳农业补贴。美国的农业补贴制度是美国农业发展的重要部分，一直以来对农业实施强有力的补贴制度，主要通过农产品价格补贴、直接收入补贴、资源保护补贴和农产品出口补贴等政策，激励农民进行农业生产。在低碳农业发展过程中，美国政府更是制定了一系列补贴和激励政策，刺激低碳农业的推动。在农业新能源政策中，美国政府利用税收抵扣、减税、免税和特殊融资等补贴方式和政策，每年的补贴达到数千万美元，用来激励农民使用新能源，提高能源利用效率。其中，对于使用风动机、太阳能热水系统等新能源的农民进行能源资助，其补贴额度接近该新能源项目成本的四分之一，促使农业生产过程中碳排放量降低，减少农业污染问题。

（3）耕地保护政策。美国于2008年提出《保护管理计划》致力于保护和完善农业生产环境，尤其耕地环境的保护。计划提出对于农民的一些亲环境行为，政府都给予资金支持。这些亲环境行为包括加强土地资源的保护、改善农业基础设施建设、促进自然防护林建设；另外一些亲环境技术的应用推广，如保护性耕地技术的示范、推广与管理，也都会受到政府的专项资助。除此之外，美国政府建立土地数据库、组建专家顾问团，对农民进行教育培训，以此引导农民实施保护性耕作。在保护性耕作政策的推进下，美国保护性耕作面积逐步扩大，2007年美国保护性耕作的耕地占全部耕地面积63.2%，农产品覆盖范围广，从包括玉米、小麦等的粮食作物到蔬菜、棉花等的经济作物。据统计，实施免耕后每公顷耕地一年可减少碳排放0.42-0.87 吨，耕地保护性政策极大地推进了低碳农业的进程。

2.德国

德国一直重视能源开发和环境保护，通过立法来约束进行气候保护、减少农业碳排放，进行低碳农业发展。德国在低碳农业发展方面，注重生态保护和农产品安全，一直走在世界前列。

（1）完善低碳农业相关法律法规。20世纪70年代，德国政府为了应付严重的环境污染问题，开始制定一系列的环境政策法规。1971年，德国出台了第一部环境保护的法案《环境规划方案》，开始了环境治理和保护。随后又实施了《废弃物处理法》，《循环经济与废弃物法》，致力于推进循环再利用技术的研发应用。2000年，德国政府颁布实施了《可再生能源法》，又多次修改完善，确立国内可再生能源的发展的重要性，促进了可再生促进清洁技术的使用和推广。在农业方面，实施了“绿色生态”农业计划，明确提出要采用“生态农业”的方法耕作农地，并计划在十年内将用生态农田耕作的农地增加至20%。2009年，德国颁布了《二氧化碳捕捉和封存法案》，政府出资，推动“工业作物”种植业发展；并且用法律的形式规定了采用低碳高新技术来控制农业碳排放，切实保障低碳农业进一步发展。

（2）实施低碳农业财政支持。德国制定了多项财政补贴政策，通过财政补贴来引导农民采取新型农业能源，进行低碳农业生产。从20世纪90年代开始，德国开始制定政策鼓励种植工业原料作物，并进行财政扶持。政府建立了碳交易机制，农民可以通过降低农田碳排放赢得国家许可，并获得一定的政府补贴。鼓励发展可再生能源，通过减免税收来鼓励生产和消费生物燃料。例如，购买用油菜籽加工成的生物燃料免收能源税，市场价格比石化汽油低。在财政补贴政策的刺激下，德国生物燃料发展很快。2011年，德国生物燃料消耗约为291万吨，占整个燃料消耗量的5.6%。目前，德国成为欧盟生物燃料产销量最大的国家。

（3）支持低碳农业技术研发创新。德国政府一直重视农业技术研发和科技人才教育培训。政府鼓励对于有利于环境保护、气候变化和生物燃料技术的研发，每年设立专项资金及予以支持新技术的研发。2006年，德国启动高科技战略，特别注重气候和能源技术，将在以后的十年内额外投入10亿欧元用于研发气候保护技术。德国的低碳农业技术一直位于世界的前列，尤其生物质技术达到了世界最高水平。

（二）政府主导型

政府在推进低碳农业发展过程中居主导地位，制定实施法律政策，成立组织机构，通过政府机构的执行力，从上至下，参与到具体扶持措施中。制定低碳农业评价指标体系，树立低碳典型，扩大影响力，促进低碳农业发展。具有代表性的国家有日本和韩国。

1.日本

本研究通过调研我校本科生专业英语能力现状、重视程度及需求，为学校进一步加强其专业英语素质培养提供理论依据和参考。

由于特殊的地理位置，日本受气候变化的影响比较大，温室气体和碳排放增加所带来的气候变暖，会严重影响日本本国农业、渔业等传统产业的发展。20世纪70年代日本政府便提出了发展低碳农业，致力于减碳排放，开发新型能源，加强农产品质量安全和提高环境质量。

（1）提供充足的财政保障。为鼓励本国农民进行低碳农业生产，日本政府发展环保型农户，对进行低碳行为和亲环境农业技术的农户，从贷款、税收全方位给予大力支持。在日本，拥有一定的耕地和稳定的年收入的农户，经过审查通过后，可申请为环保型农户。银行对此可按照不同标准提供额度不一的无息贷款，贷款时间最长可达12年。在购买农业机械和建设农业基础设施上，政府和农业协会能够提供50%的资金扶持，并且前三年内对税收酌情进行减免。这项对农户直接进行补贴的政策，极大的减轻了农民进行低碳农业的成本，激励农民使用新型农业技术和新型能源，保证低碳农业的顺利推行。

（2）出台相关政策法规。在推进低碳农业发展过程中，政府颁布实施了多项政策法律，并在实施过程中不断进行完善。1979年，日本实施了《节约能源法》，对能源消耗标准进行了严格的规定。到了20世纪90年代，日本发布了《新的食品、农业、农村政策的方向》，提出了发展环保型的农业作为本国农业的新目标，注重农产品质量和农村环境质量的发展。此后又颁布了《食物、农业、农村基本法》，提出了继续发挥低碳农业的多种功能，稳定绿色农产品生产，实现农业可持续发展。2005年，日本颁布了《农业环境规范》，其核心在于保护农业生产和农村发展的环境，鼓励农民采用新能源和新农业技术进行农业生产，以利于保护本国农业环境。之后，又相继出台了土壤保护补贴政策，鼓励农民进行有机施肥、利用农业技术改良土壤。

（3）支持创新低碳农业技术。日本政府很重视低碳农业科技研究和推广。一方面，组建低碳农业技术研发平台，设有专门的低碳农村研究的科研机构和高校低碳农业研究中心，为低碳农业提供技术支持。另一方面，树立低碳农户典型，政府选取一些在低碳农业取得良好效果的环保型农户作为农民技术培训基地，向全农村进行经验推广，提高低碳农业科技水平和整体发展质量。

2.韩国

韩国从20世纪70年代，开始实施低碳环保的农业发展方式。通过从注重农业生产环境、食品安全，鼓励农民发展有机农业，逐渐过渡到重视低碳绿色增长、发展低碳技术，分阶段推进低碳农村发展。

（1）设立专门农业机构和法规。20世纪70年代，韩国意识到由于工业生产所造成的农业环境污染和食品安全问题，开始制定以有机农业发展政策。90年代，农林部成立专门的委员会来发展有机农业，并成立了持续农业管理处，统一对农业进行规划管理。颁布了《新环境农业育成法》和《面向21世纪的农林环境政策》，加大了农业环境保护机能，减少农业生产环境破坏，推进可持续农业发展，督促新农业法规的实施。韩国通过了《环境友好型农业法》，为农业高新技术研发和市场成果转化提供资金支持，该部法详细规定了韩国农业化学品安全使用和最大残留限值标准、农作物化肥标准量等，最大程度防止农业生产对环境的污染。进入21世纪，低碳发展被正式纳入国家发展战略，2009年颁布了韩国《低碳绿色增长国家战略》，提出要大力发展低碳技术产业，应对气候变化能力，并着力发展利用农业产品的低碳绿色村庄。

（2）制定相关评价指标和标准。韩国政府为了更有效的促进低碳绿色乡村建设，韩国政府和居民成立了低碳绿色乡村评选委员会，对各参与低碳绿色建设的乡村进行评价打分，同时制定了相关的指标和评价体系。指标体系从乡村适宜性、资源化体系和推进方法三个方面共设立了17个指标，并依据重要性对各个指标赋予权重，从而对低碳绿色乡村进行评价打分，评分排序。这种评价制度一定程度上促进了低碳乡村的示范效果和可持续性发展。

二、中国低碳农业发展存在的问题

我国是农业大国，也是农业温室气体排放大国。改革开放以来，我国农业发展取得巨大成就，但传统的农业生产模式和化石能源的大量使用使得农业源温室气体排放量持续上升，对我国进一步可持续农业发展造成了严重的影响。2008年，我国宣布进行低碳经济发展。由于我国低碳农业发展实践较晚，目前我国低碳农业发展还处于初级阶段，存在着诸多问题。主要表现在：

（一）传统农业生产模式仍占主导

当前我国农业生产中，传统的高碳生产模式仍是主要生产模式。农业生产仍是在高耗能、高排放、高污染的“三高”生产模式下进行，高碳的生产模式还并未能扭转。传统的高碳生产模式对农田环境、资源和农产品安全有巨大的影响，农药化肥的过度使用，造成严重的食品安全、环境污染；化石能源的大量使用导致农村环境污染严重。同时，传统农业生产模式效率不高，农业能源利用率低下，造成我国农业碳排放量居高不下。

（二）农业高新技术落后

低碳农业的发展，其动力源泉是科技创新。我国当前低碳农业技术从研发到推广使用都远远落后于发达国家。一方面表现为新技术研发不足。低碳农业技术创新不足，政府对农业科技研发投入比例不高，农业科技转化率较低，农业科技人才不足，远不能满足低碳农业对技术的需求。另一方面，基层农业技术服务体系不健全。表现在，基层农业科研体系不健全，农业技术人员专业水平较低，从事农业技术推广人员不够等。在我国，从事农业生产的农民多是文化素质较低的老人，缺少相关文化知识，对低碳农业技术很难接受，从而影响了低碳农业技术推广普及。

三、中国低碳农业发展的路径

无论是欧美国家的外部激励型还是政府主导型的政策，低碳农业发展之初，都是由政府发起，制定政策法规，推动低碳农业发展。这也是由低碳农业的性质所决定，不可能由农民和农业企业自发选择低碳农业发展。中国是发展中国家，在经历了高速经济发展时期后，正在处于经济转型的关键阶段，要抛弃高耗能、低效率的农业发展模式，向环保、低碳农业发展模式转变，更是需要政府主导来完成。

（一）建立完备的政策法规

美国、德国和日本、韩国等国家低碳农业的相关法律法规相当完备，内容详尽。各国政府通过颁布政策法规来确定低碳农业发展的目标、方向和内容，并随着发展不断进行补充完善，来支持低碳农业各个阶段的发展。应制定一套完备的低碳农业法律法规，用以支撑低碳农业发展的国家战略地位。通过发展规划、实施措施和激励政策的实行，引导农民和农业企业从事低碳农业生产方式和低碳产业，对符合政策的农民和企业可以享受到财政支持、税收优惠、信息服务等政策，极大地促进生物能源、农业技术、环保产业发展壮大。

（二）加大财政补贴力度

各国低碳农业发展初期，都需要政府财政的大力支持。相比较，中国对低碳农业发展的财政补贴力度和广度都不足。应增加低碳农业财政投入，加大财政补贴，有效支持税收优惠政策和贴息政策，设立各种基金、项目来进行财政支持，扩大财政补贴范围。加大财政补贴力度，奖励亲环境的农业生产行为，引导农民和企业向低碳农业生产方式转型，树立低碳农业技术农户典型，对使用低碳农业技术农户进行补贴或奖励，以减少化肥、农药、杀虫剂等化石能源使用。鼓励环境保护耕作，奖励和补偿实行环境保护耕作方式的生产经营主体，对于投资于农业环境改造、生态农业发展的企业实行减免税政策，降低生态、有机农业产品生产成本，增加生态农产品的市场份额，推进低碳农业产业发展。

（三）增强农业科技创新能力

科学技术是发展第一生产力，农业科学技术水平决定了低碳农业发展的层次。应加大低碳农业技术研发资金投入，不断增强农业科技创新能力。联合国内农业院校、科研院所和农业大型企业成立农业技术研发中心，为低碳农业技术交流建立平台。同时建立一套有效的科研激励政策，鼓励低碳农业科技创新。注重现代生物技术、信息技术和设施技术等现代农业技术的研发和应用，尤其是在优良品种培育、优化耕作制度、农业循环利用等领域的应用。实施农业技术奖励制度，对农业低碳科技创新有贡献的科技人员进行奖励和研发补贴。建立农业低碳科技国际交流平台，多渠道与国外农业高校、企业和研究所开展农业低碳技术交流，引进发达国家先进的农业技术，并与中国实际情况进行开发和应用，促进农业科技进步，为低碳农业发展提供技术支撑。