我国转基因作物产业化的困境及法律对策*

◎林兆龙 高建勋

近年来，我国粮食问题不断加剧。根据国家统计局提供的数据，2017年我国粮食进口约1.3亿吨（其中大豆进口量达9554万吨，主要为转基因大豆），相当于人均缺粮约100公斤。我国政府把转基因作物产化作为解决粮食问题的一条重要途径。2006年，国务院发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》，把转基因生物新品种培育列为16个国家科技重大专项之一，并先后投入资金200多亿元用于转基因技术研发。但由于转基因产品风险的科学不确定性，民众对转基因产品理性不足，导致国家转基因作物产业化的态度摇摆不定，转基因作物产业化举步维艰。因此，研究我国转基因作物产业化的实践困境和出路对我国农业经济的发展和粮食安全战略具有重要的意义。

一、我国转基因作物产业化的法律体系

为了缓解人口增长带来的粮食压力，我国早在上世纪80年代就开始了农业转基因技术的研发。同时，为了使转基因作物研发活动有序进行，我国政府相继出台一系列的法律文件。其中，与转基因作物产业化相关的规范性文件主要分为三大类：

（一）有关转基因安全管理的专门性法律规范

我国现行的专门性生物安全管理法规体系主要由一个《条例》和四个《办法》构成。一个《条例》是指2001年国务院颁布的《农业转基因生物安全管理条例》（2017年10月修订，以下简称《安全管理条例》），四个《办法》分别指农业部 2002年制定的《农业转基因生物安全评价管理办法》（以下简称《安全评价办法》）、《农业转基因生物进口安全管理办法》（以下简称《进口管理办法》）、2006年7月实施的《农业转基因生物加工审批办法》，以及质检总局于2004年制定的《进出境转基因产品检验检疫管理办法》。一个《条例》和四个《办法》涵盖了转基因农产品的研究、开发、生产、加工、进出口、运输等各项活动，确立了农业转基因生物管理的各项制度，如安全评价制度、生产许可制度、经营许可制度、进口安全审批制度等，是我国转基因作物产业化活动的综合性和基础性法律规范。

（二）其他法律规范中有关转基因安全管理的条款

除专门性的转基因法律规范性文件外，我国制定的其他法律法规也包含有转基因生物安全的相关条款，如1992年《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、2006年 4月颁布的《中华人民共和国农产品质量安全法》、2009年2月《中华人民共和国食品安全法》（2015年修改）、2015年实施的《中华人民共和国环境保护法》、以及2015年新修订的《种子法》等。这些法律条款从不同领域，从各自部门对转基因问题进行规制，为我国转基因农产品的行业监管和部门监管提供了法律依据。

（三）有关转基因管理活动的相关程序、指南和技术标准

除了上述的法律、行政法规和部门规章，还有程序化、流程化的管理指南和专门性的转基因技术性规范等。前者如《转基因作物田间试验安全检查指南》（农科（基安）函［2006］55号）、《关于指导做好涉转基因广告管理工作的通知》（农科（执法）函〔2015〕第18号）；后者如2010年农业部公布的《转基因植物及其产品成分检测DNA提取和纯化》等作物检测标准、农业部科教司制定的《抗病水稻环境安全监测》和《转基因植物及其产品食用安全检测》等。这些规范性文件往往是针对转转基因研究、开发和生产活动中的某一领域、某一品种或某一环节的具体技术问题或管理问题，提供技术性解决方案或程序式的指引、办事指南或参照适用的标准，供人们参考适用。

二、我国转基因作物产业化的实践困境

由于转基因作物产业化不仅涉及复杂的社会经济利益，而且面临着自然科学上的不确定性。我国虽然制定了一套转基因法律法规和管理规范，但这些法律法规在立法原则、政策实施或制度执行等方面的立法成效不佳。

（一）安全评价制度的科学性不明确

安全评价是转基因作物产业化的前提和基础，是进行风险预防管理的重要依据，其主要是通过分析转基因生物存在潜在的影响环境安全和人体健康安全风险的程度，确定不同的安全等级，并制定相应的防范管理措施，以预防和减低潜在的负面影响。虽然我国《安全评价办法》和《安全管理条例》规定转基因生物的安全评价范围、对象、内容以及方法等内容，但依然存在着试验设计、统计方法等科学性不明确的制度缺陷，如在有关环境安全评价的试验设计中，对参照物的选择标准的规定不合理，对田间试验点的个数规定不充分以及区域分布的规定无法体现平衡性等。另外，作为转基因生物安全评价研究过程中重要的研究方法即长效试验缺乏强制规定，导致目前普遍选择标准的90天小白鼠喂食试验。由于转基因生物潜在的肿瘤危害后果的显现可能远大于90天，而如果仅采用标准90天喂食试验会导致试验的数据可信度有限，无法消除公众对转基因技术和产品风险的疑虑。因此，建立科学合理的转基因生物安全评价体系是转基因作物产业化在技术层面和法律程序上面临的首要问题。

（二）产业化审批管理规范太严格

根据《种子法》和《安全管理条例》的规定，转基因作物进行产业化生产的前提条件是获得安全证书，前后要经过五个阶段，包括实验室研究、田间小规模的试验、大规模的“环境释放”、生产性试验、安全证书申请的评估等，每一个环节都有严格的考核，程序繁琐、周期过长，整个流程至少需要8年以上。转基因作物获得安全证书之后，紧接着还要进行品种审定。在此基础上根据不同情况申请生产许可证、经营许可证或加工许可证，才取得转基因作物产业化的资格。由于涉及到不同部门，往往出现法律规定不一或缺少衔接的情况。如根据《种子法》的规定，国家对主要农作物实行品种审定制度，该制度却被《种子法》授权国务院农业主管部门另行制定。然而，农业部颁布的《主要农作物品种审定办法》中并未明确转基因主粮作物品种审定的具体做法。从而导致转基因主粮品种审定实际上缺乏法律依据，导致无法进行种子生产许可证和经营许可证的申请。实际上限制转基因作物产业化的发展，使得我国转基因主粮作物产业化成为无源之水，无本之木。

（三）转基因产品进口审批制度规范不足

在转基因生物及其产品的进口方面，我国现行审批制度过于宽松。我国从国外进口的转基因产品大多用于饲料或食用油加工，或直接用于消费，而非产业化种植推广。依据我国《安全管理条例》和《进口管理办法》就转基因产品进口的相关规定，进口商只需向我国主管机关提供该转基因产品在输出国家或者地区“已经允许作为相应用途并投放市场的证明文件”及相关资料，即可申请转基因生物安全证书和办理相关进口入关的法律文件。依据这些规定，进口商通过从国外进口转基因产品的途径可以避免国内转基因产品的品种审定这一法定程序，也避免转基因种子生产许可证和经营许可证的制度适用。此规定与国内转基因产品的审批程序相比，极大缩短审批时间。因此，国外转基因产品大量进入我国，导致在我国内地出现转基因产品“只能吃不能种”的尴尬现状。

（四）产业化违法监管执行不力

虽然我国已经制定一整套管理和监督转基因作物产业化活动的法律法规和管理规范，但由于复杂的社会经济利益关系，执行效果仍显不足，具体包括：一是对转基因作物产业化的研发行为监管不力。我国转基因产品研发过程中，违法违规的案例时有发生，如2012年的以科学实验的名义开展的“黄金大米”事件；2014年，海南省农业主管部门公布，我国南繁育种基地13家单位送检的农作物品种中，发现有15个品种经检测呈转基因阳性，属于违规种植。然而，官方没有进一步说明这些转基因品种是否符合相应的安全评价标准，亦没有公布采取进一步补救措施。二是对转基因作物产业化违规种植处罚力度轻，地方保护主义严重。《安全管理条例》作为规制转基因研发和产业化行为的主要法律，存在调整范围相对有限以及法律责任过轻等缺陷。加之行政执法过程中存在地方保护主义现象，导致转基因作物违规研发和种植屡禁不止。

三、我国转基因作物产业化的制度完善

粮食是各国人民最基本的生活资料。“国以民为本，民以食为天”，粮食安全不仅涉及农业经济发展，更是事关国家安全和社会稳定的重大战略。而转基因主粮产业化正是解决这一战略问题的重要途径之一。根据新修订的一个《条例》和四个《办法》和其他相关规定，我国转基因作物产业化活动应建立科学评估体系，适度放松产业化种植审批管理，强化进口审批制度，并加强对转基因作物产业化违法行为的监管处罚。

（一）完善转基因作物产业化的安全评价机制

转基因作物产业化的安全阀是建立科学合理的安全评价机制。我国在安全评价机制的基础上，至今只批准转基因棉花和木瓜的产业化种植，而对主要粮食作物，如玉米、大豆和水稻等，还未通过产业化种植许可，原因在于转基因技术风险的不确定性。因此，消除人们对转基因产品的担忧，推动转基因作物产业化，要从如下几方面入手：首先，要深入普及对转基因自然科学知识；其次，依托自然科学发展的成就，建立科学、合理的转基因作物安全评价模式和监督管理制度；再次，依托独立的第三方，开展公开、独立的转基因作物的试验，试验范围要涵盖从植物到动物，从昆虫、到老鼠、兔子乃至灵长类的猿猴甚至人类的全程试验；最后，在涉及到转基因食品的潜在致癌试验研究中，要和传统的90天小白鼠的科学试验相区别，适当延长试验周期，进行为期两年以上的毒性试验（因为时间越长越可能反映更真实的情况）。由于小白鼠的生命周期有限，建议该实验要在不违法动物保护法的前提下，依法审批，在与人类寿命相接近的恒河候和黑猩猩等灵长类动物身上进行，以研究对照转基因产品在它们身上的作用，以减低因自然晒老等因素对试验结果带来不确定性。在条件允许的情况下，可以开展长效试验和两代生物试验，尽可能消除转基因产品给公众带来的疑虑。

（二）强化国内转基因作物产业化的适度控制原则

鉴于国内转基因作物产业化审批制度存在繁琐、条件苛刻的问题，主管部门应遵循适度控制的原则，采取以下措施：首先、简化审批程序。目前我国对种子实行分开许可的办法，生产许可证和经营许可证制度；目前分散在不同章节中规定的种子生产、经营、使用内容，未来《种子法》应该集中到一个新的章节“种子生产经营”，实行“两证”合一。为了与作为上位法的《种子法》相配套，有关转基因管理条例和办法的规定也应相应修订，以实现与新法规定的有效对接。其次、实现有效衔接。可从生物安全证书认证、转基因新品种审定、商业化推广种植、产品加工和商业化等所有环节，共享和互认研究和检测数据及资源，从而提高效率，加快转基因作物产业化进程。最后、与国际接轨。通过与国外政府进行双边或者多边的谈判，达成转基因产品在安全审批许可方面共同的技术标准协议，互相承认对方国家的转基因产品数据和报告，为我国转基因产品快速、便捷获得海外安全审批许可创造便利条件；同时，把国际食品法典委员会的标准引入到我国的转基因食品安全评价机制中，防止以转基因为原料的加工制成品出口时在国外遭遇到 “双重标准”的问题。

（三）强化转基因产品进口审批制度

目前，我国转基因产品进口审批制度存在的安全监管方面的缺陷。首先、主管部门除要求境外出口商提供证明该转基因产品在输出国对人类、动植物、微生物和生态环境无害的科学试验数据外，还须按我国法律要求提交拟进品的转基因生物样品、对照品及检测所需的试验材料、检测方法；并提供其在向我国出口过程中拟采取的安全防范措施等。其次、主管部门应公开拟进口的转基因产品和境外出口商等相关基本信息，以充分尊重公众的知情权；对于和我国没有协议的国家，可以选择独立、公正的第三方对拟进口的转基因产品进行的安全评估；同时，社会公众有权以保障社会公共利益为由，参与监督由第三方开展的转基因产品毒理学动物实验。最后、在转基因产品进口检验环节，为避免由于不同部门之间的衔接遗漏，应重点查验拟进口的大宗转基因产品与送呈检测的样品是否一致，以防止未获审批的转基因产品进入我国，对人体健康和环境造成潜在威胁。

（四）强化转基因作物产业化的执法监管

尽管我国《生物安全条例》对违法生产加工转基因产品等行为规定责令停产、没收违法所得、罚款等法律责任。但是，在实践中，由于存在严重的地方保护主义，针对转基因产品的违法行为的行政执法效果不佳。因此，要从软法和硬法的角度进强化执法：一方面，要发挥社会公众的监督作用。通过授权社会公众对转基因违规种植和生产进行监督和举报；对于违法企业和个人要建立约谈、问责和报告制度，并在农业部门建立转基因作物产业化的监管和风险防控工作成效的年度考核制度；对于转基因产品的重大违法案件，要加强曝光力度和分阶段通报案件查处进展情况等。另一方面，要落实转基因作物产业化的属地管理责任，明确转基因作物研发和生产经营者的责任，对转基因作物违规种植和销售行为要进行强制执法。因此，在全面监管转基因产品安全的过程中，要遵循软法、硬法结合的方式，最大限度地揭露转基因作物产业化过程中的违法违规行为，实现风险控制与技术发展的平衡。

结语：“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”是党的十九大报告明确提出的目标。我国转基因作物产业化的发展水平曾一度走在世界前列。然而，十多年来，转基因产品在我国的争议一直没有停止，甚至剑拔弩张，要么鼓吹其绝对安全，要么将其妖魔化，导致转基因作物产业化裹足不前，与发达国家相比，我国的农业科技竞争力不断削弱。据统计，截止到2017年，全球转基因作物种植面积达到1.9亿公顷，较1996年转基因作物开始产业化种植以来增长了112倍；而2017年我国转基因作物的种植面积仅为280万公顷（且种植品种仅限于转基因棉花和木瓜），全球排名从2006年的世界第四位跌至第八位，仅占全球种植面积的1.5%。远远未能满足我国人民日益增长的粮食消费需求，也不能起到对国家粮食安全的保障作用。因此，严格依照法律开展转基因作物产业化活动，既是平息争议，保障人们身心健康，也是转基因作物产业化顺利推进，保障国家粮食安全的重要举措。