中小企业法律保护的产业政策法路径

余 平

（中国计量大学，浙江杭州 310018）

1 中小企业的法律保护的现状

《关于促进中小企业健康发展的指导意见》（以下简称《意见》）指出，从营造良好发展环境、提升创新发展能力、改进服务保障等方面推动中小企业的发展。这也是继2017年修订《中小企业促进法》以来解决中小企业的发展困境、回应市场经济发展的迫切需求的又一关键性文件，尤其是提出了政府采购向专精特新的中小企业倾斜。中小企业作为最有活力的市场主体，作为市场中的“大多数”，是市场发展程度的晴雨表，亦是宏观调控法的关键着力点。

对中小企业发展的鼓励和促进，在国务院及各部委的相关文件中得到了很好的体现。2015年《国务院关于大力推进大众创业、万众创新若干政策措施的意见》中指出将中小企业作为创新的关键主体；2015年7月17日，财政部发布了《中小企业发展专项资金管理暂行办法》，规范和加强中小企业发展专项资金的管理和使用。2018年8月5日国务院办公厅印发的《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案》中要求简政放权建设服务型政府，为企业发展降低成本、营造更好的企业发展的服务环境。

2 法律保护内在逻辑的再构建

但是关于促进中小企业发展的相关法律及其配套文件，都显示出了一种极度的无秩序。第一，中小企业保护的规定散见于各种文件之中，大多以行政性文件的方式存在，尽管在职能部门内部形成了制定方针到具体实施优化这样一个内在逻辑，但从中小企业的法律规范体系来看，这种逻辑没有被表达出来；其次，尽管存在《中小企业促进法》这种专门立法的存在，但更多的是原则性规定，就以《意见》作为参照物，显然作为一般性政府文件更为全面具体，反而更有指导性意义；第三，政策与法的关系是宏观调控法的永恒课题，在各司其职的基础上以最终的法律制度为依归是宏观调控法治化的路径。作为更多的是被应用于执法环节的中小企业促进相关法律规范，不同于依靠司法的私益保护，就更应注重具体条文的内在逻辑性及可操作性。虽然政策所体现出的灵活性、阶段性、实验性及易变性在促进中小企业发展上更有力，但是为了避免政策过多地被部门利益、地区利益、行业利益所干预，必须建立中小企业在宏观调控法领域，一个独立而完整的法律规范的内在逻辑，在市场与政府关系的巨幕之下找到中小企业法在宏观调控法领域的体系逻辑，是贯彻法治精神、促进自由竞争的题中应有之义。

产业政策法对于中小企业的法律保护的逻辑化提供了很好的理论工具，产业政策法因产业政策的分类而被分为产业组织政策法、产业结构政策法、产业布局政策法、产业技术政策法。笔者试从这四个方面对中小企业的法律保护的体系化做出探索，探求其内部的法治逻辑：

2.1 产业组织政策法：完善政府的服务职能

《中小企业促进法》提出要实现中小企业退出的便利化，《意见》在营造良好发展环境一章的第一项提出进一步放宽市场准入。退出机制和准入机制一样重要。放宽准入是市场机制发挥作用的基础，而建立高效便利的退出机制，则是市场配置资源的必由之路。在宏观调控法领域，这种理念依然存在，只不过是对政府的准入与退出的规制。宏观调控法的目标之一就是限制政府权力，而限制政府权力的关键就在于两点：一、宏观调控只在市场失灵的情况下为公共利益而“出场”，也是经济法追求的实质公平、社会本位的理念内涵；二、如果在解决某个问题上，政府干预不能比市场自身调节更有效，那么应该由市场进行调节。

鼓励、促进中小企业的发展，绝不是扶持所有中小企业，像支持国有企业的规模经济效应那样，不是政府主导方向的改变，而是为了激发市场的潜力，社会主义市场经济的思维早已不是“输血式”扶持，哪怕在脱贫攻坚这样的国家主导的促进产业发展和社会分配公平的领域内，都选择了尊重地方特色、因地制宜地“造血式”发展。尊重企业的自主经营权，完善财政政策，促进税收制度的体系化。

2.2 产业布局政策法：地方利益的保护及限制

在推动地区经济发展时，地方政府的作用就显得尤其重要，在相应中央关于创新产业发展、培育优势产业的号召下，要理性发挥地方的积极性，拒绝一刀切。地方政府应该加强对本地资源情况的调研，开展多方的评议，畅通意见反映渠道，找到准确的地方产业定位，因地制宜。《意见》中指出研究修订政府采购促进中小企业发展暂行办法，采取预算预留、消除门槛、评审优惠等手段，落实政府采购促进中小企业发展政策。地方部门对于地方产业布局的把握将在很大程度上影响地方经济的发展。以青海省为例，以标准先行的方式将虹鳟鱼纳入三文鱼项下，在行业内和法学界都引起了巨大的争议，政府的绩效指标不能说明一切，以效率取代正义是不可取的，随之带来的就是资源的浪费、扰乱正常的市场秩序。因此在增强第三方机构的作用的同时，更要保证第三方机构的独立性，第三方机构承担宏观调控职能，代表着政府管制的放松，是在宏观调控中引入“市场思维”。但是，也要防止第三方机构滥用其权利，仍然要科学审慎地对待其在地方经济发展中的作用。

2.3 产业技术政策：加大中小企业的创新支持

《意见》提出在政府采购活动中，向专精特新中小企业倾斜。第一次将中小企业的发展方向定义为专精特新。发挥中小企业在技术创新方面的作用，应当做到：

首先，在充分尊重中小企业的经营自主权的前提下，构建中小企业的职务发明制度。知识经济的背景下，创新已经成为企业在竞争中不可或缺的生产要素，中小企业也不例外。中小企业应发挥自身体量小、管理灵活的特点与优势，重视科技成果的转化，提高技术的实用性，即“变现”能力。技术在产业化过程中才能发挥其生命力，而产业化过程也会促进技术本身的不断更新，使科技创新成果不至于被“束之高阁”。相应地，在中小企业科技成果转化环节加大财政支持，对于中小企业创新的实质发展更具有实际意义。

其次，重视技术产业集群效应，国有企业是以规模经济见长，而产业集群是对规模经济理论的优化改进，能够克服庞大企业内部的非效率性，工业园区就是一个很好的代表，园区内企业间共用基础设施、统一的物流服务体系、土地优惠政策以及相应的会计、法律服务，使得中小企业在发挥自身优势的同时，也拥有了规模效应所带来的政策福利。

最后，高新技术产业的发展离不开基础技术的开发，中国制造缺少的除了高新技术领域的核心技术以外，也缺乏制造业的基础技术。技术创新是两条路径，基础技术开发是高新技术发展的基石，在高新技术重点突出的同时，也要发挥中小企业在基础技术领域的作用。

2.4 产业结构政策法：中小企业应成为经济发展的主要力量

科斯指出：“从本质上来说，市场也是一个集体学习的机制。市场为参与经济的所有角色提供了一个通过试错方式不断学习、不断挖掘现有机会并开创新机会的平台。”中小企业在经济发展的新形势下，作为市场中的大多数，是进行学习的重要主体。从宏观调控法的基础理论出发，尤其是产业政策调整方面，在中美贸易战的背景之下，在特朗普提出要求削弱国有企业在中国经济中的地位的当下，中小企业在产业政策法上的重要性可见一斑。中国经济在改革开放浪潮的40年浪潮里探寻了一条中国特色社会主义道路，我们必须明确的一点是，在促进政府与市场关系的良性互动层面，我们的中国特色应当是在具体政策上的因时而变因势而变。中小企业作为产业政策的重要抓手，在推动创新、促进就业等方面都有着举足轻重的作用。我们不能放弃法律至上的价值追求，这是任何法治社会的起点，亦是其永恒的追求，这中间是在不同社会系统间不断地调适的一个过程。

3 结语

中小企业法律保护制度体系化的产业政策法路径，旨在促进中小企业在法治化框架内发展的同时，推动产业政策的法治化进程。法始终是所有经验证有效的政策的终点。如果说改革开放是群策群力、边缘革命的成果，那么中美贸易战背景下，中小企业的崛起就是又一次边缘革命。以市场逻辑为基本遵循，以产业政策为工具,充分发挥政府的经济服务职能,从而维持或争取本国产业在经济全球化过程中的优势地位是最佳选择。中小企业促进法律制度体系的建立，就是将这种边缘革命在经历漫长的草根式生长之前，助力其发展，以免中国经济陷入停滞不前的状态。中国经济的深化改革势必要会实现的，但如何实现就变得至关重要。我们能否承受一个过于漫长而惨痛的转型期，与我们能否渡过转型期是两种性质的问题。改革开放是我们的第一次学习，成为世界第二大经济体，面对新的经济发展态势，我们必须完成第二次蜕变。