传统农区的土地股份合作：问题与建议

■ 文 / 赵翠萍 周 艳

一、传统农区发展土地股份合作的背景不同于早期

土地股份合作于20世纪90年代初期发端于广东南海，是在集体所有基础上把股份制引入农业生产领域而形成的一种制度创新。其创新主要在于通过土地折价入股，在集体、农户与合作社之间构建起了权责明确的“三权分离”式土地产权关系，其早期探索主要是在经济发达地区或者城郊农村。福建晋江的洋埭村、江苏扬州的渌洋湖村、山东桓台县的邢家村都是学界关注较多的典型案例。早期案例中的土地股份合作都曾有相似背景，那就是既有的制度安排不能应对规模庞大的村集体经济收益分配引发的矛盾。换言之，早期土地股份合作的发生多是因富思变，是村庄经济发展到一定水平后应对再分配压力而被迫摸索的制度创新，是一种适应性的自发调整。

近些年土地股份合作在传统农区普通村庄的实践越来越多，然而，其发生背景却异于早期。如果说早期探索是因富思变，那么近几年传统农区的实践则更多是因穷思变。因为其面对的并非是体量巨大的村集体经济收益分配带来的矛盾，而主要是农业生产和村庄治理难以为继的现实难题。主要归结为3个方面：劳动力大量外出无人种地的现实难题，改变小规模农业生产低收益状况的强烈需求，组织资源不足背景下的村级治理难题。如果说早期经济发达村庄的土地股份合作是面对再分配压力的一种适应性调整，那么，传统农耕村的土地股份合作则是经济社会发展日渐式微背景下的一种求生式的内在需求。

土地股份合作的传统农区实践显然赋予这一制度创新更普遍性的意义，但发生背景的迥异以及经济社会环境的差异，加之股份合作固有的制度局限，决定了这一发端于经济发达地区的制度创新，今天在传统农区的实践不仅面临固有的老问题，还面临新难题，因此，有必要对其问题和难题进行梳理并重新理解和审视这一制度创新。

二、传统农区发展土地股份合作面临问题与难题

入股要素单一以及土地调整受限双重约束下的发展经营难题。土地股份合作社取得规模收益的阶段性目标实现后多会面临发展难题。一方面，入股要素的单一制约了合作社的发展后劲；另一方面，农地农用的约束限制了生产调整空间。这意味着合作社在相当长时期内都不得不面对农业产出效益偏低且增长缓慢的现实，一旦遭遇市场风险或自然风险，甚至会丧失持续发展能力。因此，仅局限于土地规模经营带来的生产性收益，可能难以支撑多数合作社“保底收益+浮动分红”的分配办法。尤其值得注意的是，土地作为一种特殊生产要素，成员对分红期望有着刚性上涨预期，这无疑给经营者带来更大压力。

成员福利保障以及要素产权流动双重目标下的股权退出问题。多数土地股份合作社都规定成员股权不能转让、不能抵押，这意味着成员股权只有收益权而没有相应的退出权。股权的这种封闭性短期看阻碍了土地要素市场的发育，长远看阻碍了社区成员的乡城迁移、制约了农村城镇化进程。有学者认为这是土地股份合作的制度性缺陷，应允许股权进入市场，允许股权转让、抵押或买卖。事实上，早期案例也大多走向了股权开放。但笔者认为，产权流动固然有利于效率的提高，但土地作为一种特殊要素，村庄内置型土地股份合作社作为一类特殊合作社，讨论股权退出应在保障成员基本福利前提下进行。早期案例虽然大多走向了开放，但其实质是引入了外来股，其开放前提是进行了非农开发。因此，讨论股权退出应因地制宜，应兼顾要素市场发育和成员福利保障两个目标。

从治理结构看，村社合一的特征隐含着难以克服的制度难题。成员局限于村庄的特征使得土地股份合作社理事会多与村级行政单元高度重合，合作社“三会”成员多与村委会成员以及村党组织成员重叠，以至于合作社治理结构表现出典型的村社合一特征。这一制度框架下，村支部书记往往兼任合作社理事长，这的确有利于发挥能人效应，能够以传统组织优势稳定村民的合作预期，降低合作的组织和交易成本。但长期来看，这种治理模式面临的最大问题是不利于合作社规范治理。一方面，会造成合作社经营与村庄行政事务之间的事务不清与财务不清；另一方面，作为一个独立的市场主体和法人组织，“村社合一”模式不符合合作社的市场主体定位，不符合其作为独立法人的组织角色。

从分配方式看，明股实租的合作方式决定了其与基本原则的背离。从规范角度讲，合作社分配应是以盈余返还为主、以股金分红为辅的制度安排。但是，在多数土地股份合作社当中，以“保底股金”名义分配给成员的盈余既不能体现交易返还，也不能体现股金分红。首先，股金分红应该与经营业绩挂钩，但分配给成员的盈余更多体现的是福利成分，并未与业绩挂钩。其次，以交易额返还为主的分配办法体现的应是按劳分配原则，但这以成员真正参与合作社经营活动为前提。然而，现实中土地股份合作社是集体经济组织成员以土地经营权入股、以获取地租收益为补偿而形成的经济组织，成员与合作社之间是明股实租的要素合作，其衡量成员和合作社之间交易量的标准其实并不存在。

总之，一方面，土地股份合作固有的制度局限性问题难以回避；另一方面，合作社还同时面临开放发展和转型发展的双重难题。对于缺乏经济积累、自然禀赋、区位优势和市场优势的传统农区而言，这些问题都很难迎刃而解。事实上，上述两方面问题，早期发展土地股份合作制的村庄也都曾经历过。但是，由于环境迥异，传统农耕村作为土地股份合作制的后来者，虽然具有后发学习优势，但又不得不面临经济发达村庄不曾面对的特殊问题。

三、传统农区发展土地股份合作的几点建议

应本着自下而上的内生原则因地制宜发展。作为一种自下而上的制度创新，土地股份合作社的发生条件有其内在要求。比如，都离不开劳动力大量外出务工和具有威信高能力强的带头人这两个条件。尤其是带头人扮演着更重要的角色。因此，土地股份合作社的发展必须坚持因地制宜原则，不能盲目推进。此外，传统农耕村作为后来者，其环境完全不同于早期实践者，因此，不能盲目借鉴所谓经验。事实上，早在南海案例备受关注之际，就有学者指出：土地的股份合作是一种不能效仿的试验。

应始终置于合作社框架下规范发展。合作制与股份制之间有着天然联系，合作制下的产权安排其实质是一定范围内的按份共有，这使其既具备了集体经济的基本含义，也符合股份制基本要求。作为一类面向弱者的组织，土地股份合作制的发展应始终置于合作社框架下，其产权、治理、分配等方面都应契合合作社的基本要求，其长期发展也应置于合作社框架下予以规范。

“村社合一”的组织模式不能简单放弃。村社合一的组织模式之所以受到质疑，一是因为可能会发生“合作社与村委之间事务不分、财务不清、管理不明”的混乱情况；二是因为与合作社本质上作为企业的基本定位相违背。但是，必须看到，这种村社合一的模式在发展初期的确能够降低组织成本，可以相对快捷地建立起信任机制，在后期则能够综合村级党组织的政治引领功能、村民委员会的服务管理功能以及合作社的经济发展功能。何况，村社分置的关键是在村干部之外出现一个懂经营善管理的企业家式能人，而这并非易事。尤其在人才匮乏的农耕区，这更非易事。因此，“村社合一”的组织模式不能一弃了之。

地方政府应始终给予恰当的引导和支持。尽管是源于自下而上的制度创新，但从各地情况看，无论是发展初期还是第二轮改革（如广东南海、广东晋江），都借助了地方政府的支持。因此，对于土地股份合作这一“不能效仿、不宜推广”的制度创新，地方政府必须给予足够支持，尤其是在传统农耕区面临人才、资源、信息都匮乏的背景下，政府尤其应该给予支持。地方政府一方面应注重发现企业家式人才，另一方面应从立法立规上给予支持。在有关全国性立法出台之前，地方可先行制订地方性法规或条例，以便规范土地股份合作社的设立、审批、注册登记和运行。