新一轮减税降费政策效应研究

连若杉 王 林

一、研究背景与研究意义

（一）研究的背景

2019年4月以来全球经济复苏基础继续弱化。2019年4月摩根大通全球制造业PMI指数由50.5%回落至50.3%，自2017年12月以来持续放缓，已降至2016年5月以来最低水平。世界经济增长速度逐渐放缓，中国经济遇到了新的下行压力。我国面临的外部挑战与不确定性有所增加。2019年3月15日十三届全国人大二次会议以来，减税降费再一次成为社会关注的热点。李克强总理在政府工作报告中指出，“面对新情况新变化，我们坚持不搞“大水漫灌”式强刺激，保持宏观政策连续性稳定性，在区间调控基础上加强定向、相机调控，主动预调、微调。坚持实施积极的财政政策，着力减税降费、补短板调结构。”自1994年税制改革以来，我国税收政策不断完善，从“增税”到“减税”的过程中，我国税收的职责也从保障财政收入转变为激发市场活力，改善社会民生。2016年至今，中国政府出台了一系列减税降费的举措，但不少企业家反映企业税费依然很重，2019年出台新一轮更大规模的减税降费，企业是否能够得到实惠？财政可持续吗？等等，缺少系统性分析。

（二）研究的意义

在当前新形势下，中国经济遇到了新的下行压力，李克强总理提出，面对新的下行压力，应坚持通过激发市场的活力来顶住下行压力，继续推进减税降费，培育新动能，放宽市场准入，营造公平竞争的环境，为市场松绑，为企业让位，为百姓解忧。本文在深入阅读大量资料的基础上，从政府的角度，解读减税降费为当今社会发展带来的深远影响，着重分析新一轮减税降费与以往减税降费的不同之处及新一轮减税降费的目标、效应。

二、我国减税降费政策分析

（一）减税降费概念解读

“减税降费”具体包括“税收减免”和“取消或停征行政事业性收费”两部分。在供给侧结构性改革的背景下，我国以增值税和社会保险费为着力点。贯彻落实减税降费。减税降费作为党中央、国务院高度部署的一项政治任务，是2019年税收工作的重中之重。习近平总书记在中央经济工作会议上强调，要实施更大规模的减税降费，提出了“减税降费政策措施要落地生根”的要求。

（二）减税降费的具体改革

新一轮减税降费将继续加大规模，在减税方面，进一步深化增值税改革，重点突出增值税的普惠性，增值税一般纳税人发生增值税应税销售行为或者进口货物，原适用16%税率的，税率调整为13%；原适用10%税率的，税率调整为9%。在降费方面，降低企业社保缴费的负担，降低了各地的城镇职工基本养老保险单位缴费比例，具体可降至16%。执行阶段性降低事业和工伤保险费率政策，提高劳动密集型企业稳岗和社保补贴力度。推进了各省级养老保险统筹改革，提高了企业职工养老保险基金中央调剂比例，划转部分国有资本补充社保基金，做到社保资金可持续。

（三）减税降费政策效应分析

2019年的《政府工作报告》中明确了减税降费的任务。足以体现出了当今政府对振兴实体经济、有力应对经济下行压力的信心与决心。新一轮减税降费政策如今已切实落地，各地的政府部门都贯彻落实并大力宣传减税降费政策，真切做到减税降费“一个都不能少”。此项工作为企业提高经营质量，增强企业收益奠定了制度基础，提升了企业的获得感。减税降费政策的落实实施，有助于企业减少生产经营成本，降低企业资产负债率，促进企业资本运营效率的提升，降低企业的融资成本；现金流充裕，企业扩大再生产规模状态稳健；损益水平得到有效控制，利润空间进一步拓展。从长期看，减税降费最终将会改善财政状况，换言之，减税降费不仅不会导致税收的减少，反而会使税收增加。原因在于减税降费的积极作用：通过减税降费，工资收入增加，投资收益随之增多，要素收益提高，各种积极因素被充分调动起来，增加社会的总体产出，进而增加税收收入。

国家税务总局于2019年7月24日发布了有关监测的10万家重点税源企业显示的数据可以看出，重点税源企业的单位营业收入有所下降，同比下降了0.6个百分点，较一季度减低了0.4个百分比。2019年6月份，全国规模以上工业增加值大幅上升，同比增长了6.3个百分比，2019年5月加快了1.3%。上半年，重点税源企业实现利润较上年同比增长了1.5%，增速较上一季度有所回升。减税降费政策的实施，促使企业可以将大量的资金投入与科研及技术改造中，重点税源企业上半年的研发投入同比增长了20.6%，增幅之大可见减税降费政策对企业的激励作用是十分显著的。根据2019年5月企业所得税汇算清缴数据可以看出，研发费用税前加计扣除比例较上年提升了25个百分点，新增减税达到878亿元，累加原有政策，企业享受研发费用加计扣除政策共实现减税2794亿元；享受高新技术企业优惠政策的企业同比增长8.88%，数量达到5.27万户，减免企业所得税1900亿元。受减税降费政策红利影响，2019年5月和6月我国企业设备投资同比增长9.5%和9.2%，较前4个月累计增速提高显著，可见实体经济减负增效，促进了企业增加投资。根据重点税源企业显示的数据可以看出，上半年，高端制造业和装备制造业新增关于固定资产的投资有所提升，同比增长了9.9%和9.6%，比上一季度分别提高了3.5个百分点和2.7个百分点。上半年高技术制造业和高技术服务业的增速显著高于全部投资，同比分别增长了10.4%和13.5%。

（四）新一轮减税降费与以往减税降费的对比

纵观历年的减税降费，此轮减税降费的力度空前之大，无论是整体目标还是涉及范围，此轮减税降费的力度都是空前的。首先，从政府制定的目标来看，2016年至2018年政府的减税降费目标分别为5000亿元、5500亿元、8000亿元，而2019年政府的减税降费目标为20000亿元，是去年目标的2.5倍，较2016年首次减税降费目标更是增长了300%，可见本次政府的减税降费决心之大，降税降费的规模之大。其次，此次减税降费是普惠性与结构性减税并举的，此次减税降费的覆盖面较以前年度减税降费的覆盖面积更广，几乎覆盖了所有行业。此次减税的重点在于增值税，深化增值税改革，有助于从根本上降低企业的成本。此次降费的重点在于降低社会保险费，社保费是企业经营成本的一部分，社保费的高低直接决定企业经营成本的高低，降低社保缴费率，可直接为企业减轻负担。与以往税基式减税不同的是，本轮减税降费采用税率式减税，直接通过降低税率的方式来实现税收减免。此次减税将增值税税率从原有的16%和10%降至13%和9%，还将继续推进税率三档并两档。相较于以往的减税降费，降税率的方式更为直接，使得民众的获得感更强。

三、新一轮减税降费的目标

（一）建立新型减税降费政策

新一轮减税降费应该立足于我国税费制度以及征管体制改革的顶层设计。通过建立科学、统一、普惠的税收体系，从而形成了减轻企业负担的长效机制。通过建立统一、普惠的税收政策，可以减轻企业的税收负担，使企业如释重负，将更多的精力投入到研发、创新、开拓市场上；而不是像以往减税降费改革时那样紧盯着政府部门是否会出台哪些针对部分情况、部分地区或部分产业的局部性、差异化的税收优惠与政府补贴，为享受税收优惠差异去改变企业经营策略。以建立新型的科学、统一、普惠的减税降费政策为目标，有助于为各行各业的企业营造出更为公平公正、开放透明的市场环境，稳定各类企业等市场主体的信心，还有利于在公平竞争中优化社会资源要素的配置，推动新型动能的出现，淘汰低技术、附加值低、污染严重的企业，培育高技术、高质量、附加值高的先进企业，实现经济高质量发展。

（二）建立公正公平的税费制度

长期以来，我国一直存在税负过高的问题。从企业税负来看，我国税收收入的90%都来自于企业，其中直接取自企业的间接税超过直接取自企业的直接税，直接取自企业的直接税又远高于直接取自个人的直接税。且过高的间接税对企业的现金流又存在直接的影响，所以，企业综合税负水平与所得税税负水平过高，无疑会对企业的经营能力、投资活力、研发创新能力产生较为严重的影响。因此我国应该建设宽基数、低负担、优结构的公平公正的税费制度，以减轻企业税收负担，让企业不再成为税负承担的重心。对于名义税负过高而言，除税制设计之初征管能力较弱而“宽打窄用”的原因外，还与长期以来税收优惠的混乱、繁杂以及地区之间税费基数不统一、征缴力度不一致所导致的税费基数过窄，使高名义税率、费率成为保证政府财政收入的现实之选直接相关。因此在各项惠企的减税降费的政策并没有给企业带来较为显著的获得感的情况下，建立宽基数、低负担、优结构的公正公平的税费制度尤为重要。有宽基数、低负担、优结构的税费制度，才能体现税费制度的公平公正与制定统一，同时在保障政府财力的前提下大幅降低企业名义税率，给企业带来更大的获得感。

（三）减少政府监管的过度干预

2019年，金税三期工程已在全国范围内全面推广，“互联网+税务”行动也在如火如荼进行，“放管服”改革也在不断推进。可见，我国的税收征管体系已经日益成熟。但是，因政府与市场的关系未能理顺而造成的制度性交易成本“隐性化”，仍有必要在当前行政审批事项已大幅削减的同时，从优化行政审批形式入手，推动政府行政效率与质量的提升，从而节约企业资金的机会成本与办理业务的时间成本，避免企业因繁杂且漫长的行政审批流程而贻误商机，从而有效降低企业制度性交易成本中的隐性负担和“政府失灵”所可能引致的社会风险。因此，若想使减税降费落到实处，有必要使用简便、规范的政策来代替政府的过度干预。在政府简政放权的同时，灵活、适度、合理地实施监管，细化并提高政策条款的透明度，减少政策条款实施过程中的模糊地带以及信息的不对称性。

四、当前减税降费政策对福建省的效应分析

（一）降低企业税费负担

减税降费是中央高度重视的一项工作，积极的财政政策要加力提效，要加大减税降费力度和财政支出力度，提高财政资金配置效率和使用效益。由数据可以反映出，在福建省实施新一轮的减税降费以来，企业减负效应突出。2019年1-6月，福建省减税降费累计新增298.85亿元，其中包括新增减税278.17亿元，以及新增降费20.68亿元。依托2019年新出台减税政策新增减税144.78亿元，其中深化增值税改革中的增值税降率及配套措施新增减税100.65亿元，普惠性的政策使得小微企业新增减税36.35亿元，依托个人所得税专项附加扣除政策新增减税7.52亿元。2018年减税政策在2019年的翘尾新增减税131.75亿元，其中：个人所得税第一步改革翘尾新减税74.7亿元，调整增值税税率29.93亿元。2019年新出台的减费政策新增降费5.17亿元，其中：降低企业养老保险单位缴费比例政策降费4.38亿元。2018年实施在2019年翘尾降费政策新增降费8.86亿元，其中：阶段性降低工伤保险费率政策降费2.24亿元，阶段性降低失业保险费率政策降费6.62亿元。2018年到期后2019年延续实施降费政策新增降费4.68亿元，其中：继续阶段性降低工伤保险费率政策降费1.25亿元，继续阶段性降低失业保险费率政策降费3.43亿元。2019年4-6月，受益于降低税率及其配套措施，福建省共有31.7万户增值税一般纳税人实现减税，已实现整体净减税100.65亿元，所有行业均实现税负只减不增的改革目标。其中制造业、批发零售业等原适用于16%的相关行业减税效果特别显著，其中，2019年4-6月，制造业减税户数达到8.62万户，实现净减税额达到43.69亿元，减税金额占总减税金额的43.4%；批发零售业减税户数上升到13.76万户，实现净减税39.13亿元，减税金额占总减税金额的38.9%。可见增值税与社保费减税减费齐发力，为企业创造了更有利的发展机遇，有利于促进企业转型，提升企业的获得感。

（二）纳税服务质量有所提高

对于纳税人而言，获得感的强弱，一部分原因来源于政府部门的纳税服务质量。在确保服务方面，福建省税务机构做出了如下改变：一是一窗通办省时省力；二是一窗咨询精准解答；三是电子办税一趟不用跑；四是业务流程简化便民。一年来税务机构大刀阔斧进行改革，减少了大量业务流程，取消了一系列证明，大大优化了企业的办税体验。福建省加强建设“互联网+税收”规范系统，大力宣传新一轮减税降费的税收政策，为了让政策更加简明易懂、贴近群众，福建税务部门在全省推广复制减税降费融合宣传服务中心的工作模式，策划推出了一系列宣传案例，将税收宣传与深化税制改革、落实减税降费、提升纳税服务和优化营商环境深度融合，让政策更加可感。服务提速优化，让减税降费政策尽快落地，为企业发展添动力。

（三）税费征管日趋规范

“党的十八届三中全会将财政确定为国家治理的基础和重要支柱；强调科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”建立高效统一的现代税费征管体系，征管流程与税收标准统一规范是整合优化国税、地税基础业务流程，社保费与非税收入征管将统一划转到税务部门，初步建立自然人税费征管体系，相关单位联合启动了社保费保险平台，电子税务局等相关系统的建立与完善，是相关业务由“多部门跑办”转变为“一站式办齐”，为纳税人减轻负担，提供更多的便利。

目前，福建省（除厦门外）八个设区市以及平潭综合实验区国税局、地税局合并且统一挂牌，标志着国地税征管体制改革又向前迈进了关键的一步。今年福州市新税务机构成立一周年，纳税程序的改变得到了社会公众的认可，做到‘进一个税务局、提供一套资料、提交一次申请、就可一次办结’这样的税收征管程序，给纳税人带来了便利，为政府赢得了好评。

五、关于新一轮减税降费的实施途径

（一）税企连心促发展

个税新政、放宽小型微利企业标准、提高增值税小规模纳税人免税标准、增值税降率、社保费降率……国家一系列“组合拳”式减税降费政策正在释放红利，赋能企业发展和转型升级。为贯彻好减税降费政策，税务总局在建机制、强辅导、优服务、细核算等方面下足了功夫，福州税务部门还利用各种科技手段将落实“减税降费”智能化。2015年福建省启动银税合作，税务、银保监、银行业金融机构三方积极开展沟通协作，共同履行职能，通过建立合作机制、搭建银税平台，实现了信息共享，更加有效地支持小微民营企业的发展，缓解了小微企业融资难、融资贵的问题。随着计算机产业的发展，银税互动建成线上平台，提升了银税互动的运行效率，促进了小微企业的发展。

（二）审计监督促进减税降费落地见效

为严格落实减税降费相关政策，促进积极的财政政策提升效率。作为审计客体的税务部门征管职责得到整合强化。国地税合并后，一方面，统一了税收执法标准；另一方面，实行国家税务总局为主与省级政府的双重领导管理体制。2019年福建省开展减税降费政策跟踪审计的主要内容包括：一是重点检查各部门与各地区减税降费的重点任务进展与完成情况，其中包括政策的完善落实措施，任务的分解情况以及工作进展等情况。各部门与各地区还应细化目标方案、明确各任务责任主体，制定出具体的时间表、执行进展等，并建立健全保障机制。二是减轻税收负担政策措施落实情况。为推动实体经济转型升级，国家出台了降低相应税种的税率以及一系列的优惠政策。2019年还将会有更大规模的减税降费措施陆续出台，相关审计部门应持续关注相应政策是否落实到位，使企业充分享受税收优惠。三是清理规范涉企收费政策措施落实情况。为降低实体经济企业的成本，为实体经济企业经营排除困难，帮助企业转型升级。党中央、国务院不断深化改革，采取了一系列措施，重点降低企业的税费负担、融资成本、人工成本、材料成本等。要持续关注国家已经出台的各项清理规范涉企收费政策是否落实到位，促进实体经济企业降低综合成本，从而提升企业的盈利能力。

为落实福建省关于减税降费政策工作的跟踪审计，应完善与减税降费相关的制度性建设。第一，加强领导，形成合力。由省厅到市、县（区）审计机关一一部署，逐级落实好减税降费相关审计工作，落实好主体责任。第二，数据先行，选准对象。依托审计数据分析，实现总体覆盖，针对重要行业、企业，选准审计对象，了解政策普惠性落实情况及财税主体相关工作进展，针对过程中存在的困难，加强分析。第三，把握重点，增强时效性。全省各级审计机关全面把握被审计单位、地区贯彻落实减税降费政策措施的总体情况。持续关注，实时跟进各地区部门在实施已出台政策过程中遇到的新问题新趋势，深入分析，积极提出建设性意见，促进相关政策措施不断完善和贯彻落实。第四，注重沟通，按期完成任务。加强与财税等主管部门协作沟通，及时交流相关数据和信息，形成合力共同推进。第五，创新方式，精准核查。审计核查组织方式，尽可能地减轻企业负担。能通过数据分析的不入企业，能采用财税管理部门资料核实的不入企业，必要的入户调查应设计好相关核查内容方案，快进快出。

（三）简化税收发票管理程序

目前，增值税发票管理程序在制度层面与执行层面存在问题。因此，除了对增值税制度进行科学化改进外，税务部门还应加强主动承担责任、服务纳税人的意识，充分利用信息技术，建立有效的风险防控机制。加强日常评估和后续监测管理，提高后续监测的时效性与针对性，监测和分析纳税人发票使用情况和纳税申报状况，准确识别高风险纳税人并及时采取措施。

为进一步规范增值税发票管理，优化税收营商环境，根据《中华人民共和国发票管理办法》等规定，福建省就增值税发票管理做出了如下的规范性规定：①通过增值税发票管理系统开具的增值税发票仅限于所在设区市、平潭综合实验区范围内使用，另有规定的除外。②纳税人开具增值税普通发票后，如发生销货退回或销售折让等情况，需要开具红字增值税普通发票的，纳税人应按照规范的程序进行处理。收回原发票并注明“作废”字样或取得对方有效证明。“对方有效证明”及相关业务合同、银行凭证等证明业务真实性的原始资料由纳税人留存备查。主管税务机关应按规定核查纳税人红字增值税普通发票开具情况。③纳税人发生小额应税行为，同时具备相应条件的，可免予逐笔开具发票。④实行增值税汇总纳税的纳税人，其分支机构可以使用总机构或上级分支机构统一领取的增值税发票，并加盖本机构的发票专用章。⑤税务机关委托有关单位和人员代开增值税普通发票时，应按规定签订《委托代开增值税普通发票协议书》，并按照有关规定委托代征有关税费。⑥主管税务机关核定新办纳税人普通发票时，应同时核定其电子发票；对领用普通发票的，应优先发放电子发票。⑦纳税人可以下载使用“发票查验及报账管理系统”进行批量查询或查验电子发票。⑧自2019年3月1日起，扩大取消增值税发票认证的纳税人范围。通过一系列税收发票管理程序，明确发票使用范围及方法，简化健全发票管理程序，方便纳税人纳税申报，同时提升了税务部门的纳税效率。