浅谈非营利组织信息披露存在的问题

吴 湄

一、概念简介

（一）非营利组织

非营利组织是有独立组织结构的,得到政府依法批准设立的不以营利为经营目标的机构,主要以精神产品或劳务的形式向社会各界提供教育、科学、环保、医疗、物资等社会活动的社会公益组织,包括基金会、工商会、社会团体、寺院等,具有公益性和志愿性,属于存在与政府部门及营利组织外的“第三部门”。时代在变化,对非营利组织的认定也在发生变化。最早阐述非营利组织存在的必要性的是维斯博德（Weisbrod）,认为非营利组织是对政府失灵和市场失灵的有效补充,他运用剩余分析策略提出了政府失灵和市场失灵理论。随后,汉斯曼（Hansmann）提出了合约失灵理论,罗斯-阿克曼从供给的角度说明了慈善理论。这些理论都肯定了非营利组织存在的意义,其在社会服务、社会沟通、社会评价、社会裁断方面发挥着重要作用。

（二）信息披露

信息披露是指企业或单位对外公布自身经营状况、现金流量以及发展前景等信息。政府部门和我国上市公司的信息披露是强制性的,而我国对非营利组织的信息的披露长期争论不休,会计信息是否应该披露,应该如何披露,是否应该采用统一的披露方式等问题引起学术界的广泛讨论。2004年8月18日,财政部发布了《民间非营利组织会计制度》,标志着我国非营利组织的财务报告开始走向规范化、制度化。在2014年的国务院常务会议中,李克强总理提出了“发展慈善产业,引导社会力量开展慈善帮扶,是补上社会短板、弘扬社会道德、促进社会和谐的重要举措”。2016年,第十二届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国慈善法》,并宣布于9月6日正式施行。可见,政府越来越重视非营利组织信息披露方面政策的完善,对非营利组织的信息监管正在进一步加强。

二、非营利组织的特征

（一）非营利性

非营利组织不追求利润最大化,其主要目标是动员社会资源,依据组织的公益宗旨和理念,广泛筹集善款和吸纳社会捐赠,用于开展各种社会公益活动。从某种意义上来说,非营利组织是对市场失灵和政府失灵的弥补性组织,非营利组织从社会无偿获取资源,再将社会资源无偿分配给需要的社会公众或团体,达到对资源合理配置的目的。非营利组织的营运基础是社会公众的信任,不同于政府部门的强制性征税行为,也区别于企业与消费者的交易行为,非营利组织是建立在社会公众对于组织理念的认同的基础上。从长远来看,非营利组织仅依赖于政府拨款和社会捐赠必然不能可持续发展,因此非营利组织也需要一定创造现金流的能力,通过提供服务或产品进行合理收费,产生自创收入。但这并不影响组织的非营利性。总体来说,服务收费只是非营利组织谋求生存和发展的一种方式,并不是其主要目标。

（二）收入来源

非营利组织不需要提供商品或者劳务用以交换从而取得收入,其大部分收入来源是社会公众的捐赠、政府部门的支持、会员缴纳的会费以及服务收费等。政府的收入来源主要是税收收入、罚款收入等,企业主要通过经营活动、投资活动等产生收入,相比较而言,非营利组织的收入来源更具广泛性。根据邓国胜的《中国NGO问卷调查的初步分析》,政府补贴占非营利组织总收入的53%,服务收费占比为31%,民间捐赠占比为10%,外国援助占比为2%,其他收入占比为4%,这些数据说明我国非营利组织对于政府补助的依赖程度较高,自筹能力较弱。2010年我国各类基金会超过2000家,社会捐赠总额达700亿元,非营利组织努力争取更多善款,增加组织的财富,更好服务于社会公众,实现“取之于民、用之于民”的社会使命。

（三）产权的界定

非营利组织的资产主要来源于社会捐赠、政府资助及服务收费。非营利组织是不以营利为主要目的的社会公益团体,因此,对于其产权的界定不如企业和政府那样明晰。美国耶鲁大学汉斯曼教授认为“非分配约束”是非营利组织区别于营利组织的最重要的特征,其实质包含着不能进行剩余利润的分配和不能将组织资产以任何形式转变为私人财产两种含义,前者体现了组织的“非营利性”特征,即使是服务收费也不能作为利润在成员之间进行分配,只能用于开展社会公益活动和自身管理活动,后者则体现了非营利组织资产的“公有性”,社会捐赠和政府扶持等因素使得非营利组织的收入失去私有财产的特性,既脱离了捐赠人又不属于组织主管人员。非营利组织因其资产所有者的先天缺位,投资者不打算取得经济利益,同时由于信息披露的透明度不高,投资者对产权问题的冷漠,易导致非营利组织经营者权责模糊,滋生腐败,引发社会公众的信赖危机。

三、非营利组织的信息披露现状

非营利组织有着不同于其他行业的特殊性,其主要收入来源为政府拨款,生存压力小,不需要担合被收购或者被兼并,这也导致粉饰报表,贪污腐败现象的滋生。“郭美美事件”充分暴露我国非营利组织的信息不透明而导致的公众信任危机。依据2010年度《中国慈善透明报告》,有98%的慈善组织认为信息披露很重要,其中财务信息是最应该披露的信息,然而实际检测结果显示,信息透明度较高的慈善组织只占25%,并且在相关的透明度指标中,财务信息的透明指数最低。这也表明各非营利组织虽已意识到信息披露的重要性,但在实际执行过程中存在着诸多阻碍。通过调查发现,半数以上的社会公众关注慈善信息披露的内容,最为关合的是财务信息的披露,而调查数据表明约88%的公众没有接受过慈善机构的信息反馈,约10%很少接受过,约7成的社会公众对当前信息公开透明度不满意。贪污腐败现象的频发以及信息的不通畅使得公众对非营利组织的信任不足。因此,建立健全非营利组织机构的信息披露机制,将信息披露落到实处,不仅有利于建立公众和非营利组织之间的信任桥梁,更有利于组织的长足发展。

四、非营利组织的信息披露

（一）非营利组织存在的问题

1.法制不健全。我国非营利组织的登记与管理制度不健全,尚未形成完全的法律体系,导致相关业务主管部门对非营利组织的申请持推脱态度,再者是登记流程繁杂使得大量的非营利组织尚未登记注册,使得大量的非营利组织出现法律无法保护、无法制约其活动的现象。这种法制的不健全直接导致非营利组织的乱象,大大制约了其生存发展的空间。

2.社会公信力差。“郭美美”“卢美美”事件的发生,表明了由于非营利部门信息披露的透明度较差,导致非营利组织缺乏普遍的社会公信力和社会认同感。信息披露制度的不健全、行业监管体系的不完善,使得近年来非营利组织腐败事件频发,导致社会公众的信任危机,从而使得组织陷入资金短缺、筹资能力弱的困境。同时,缺乏社会公信力的非营利组织在活动的开展方面也会受到诸多制约,如社会公众参与度低、志愿服务人员少等。

3.内部管理混乱。我国的非营利组织大多具有国有性质,与政府联系紧密,这也导致其管理上的很多问题。非营利组织不依赖市场维持生存,在外部压力较小的情况下,内部控制体系往往不规范,内部管理活动往往具有较大的随意性,贪污腐败也会随之而产生。同时,“非营利性”的特征使得非营利组织的产权不够明晰,缺乏公共问责机制,再加上非营利组织的信息缺乏公开性,使得非营利组织的直接管理人员在一些非营利活动中利用职务之便侵吞善款、谋取私利。少数非营利组织甚至非法集资,扰乱正常的金融秩序。

4.组织效率低下。我国的非营利组织普遍存在着资金不足的问题,实质上是缺乏对已有资源的管理能力和自身谋求发展能力。在这种情况下,非营利组织往往难以吸引和留住优秀人才,在组织方案的策划和志愿行为的实施上都缺乏专业人才的指导,导致其所开展的社会志愿活动效率普遍偏低,服务质量不能得到应有的保证。非营利组织不能合理有效的利用自身的资金进行社会公益服务,会使得其自身的社会公信力下降,社会捐赠减少,制约自身的发展。

5.资金来源局限。在我国非营利组织中,几乎一半的收入来源为政府的财政拨款和政策补贴,此外社会捐赠也是其收入来源之一,但占比较小。收入来源主要依靠政府往往会限制其自身的发展潜力,非营利组织收入对外界的过分依赖,可能会使其开展公益活动的范围由于缺乏资金的支持而受限。

6.人员结构单一。非营利组织与政府关系密切,大多数官方非营利组织的主管人员是由从现任领导职位退下来或由机构改革分流的原政府官员担任,非营利组织的管理人员结构组织相对单一,可能导致非营利组织的决策具有某种倾向性,在涉及具体的决策时,可能由于结构单一化而导致决策失误,并且在活动的开展上没有专业人员加以引导,会导致其实际执行活动的效果不尽人意。

（二）非营利组织信息披露的意义

改革开放以来,随着我国政治体制改革和政府职能的转变,非营利组织也大量涌现,在社会公益事业方面做出了突出贡献,成为弥补市场失灵和政府失灵的重要组织形式,在我国社会主义和谐社会的构建、社会的发展进步方面发挥着重要作用。但在非营利组织的快速发展过程中也暴露出自身存在的一些问题,导致这些问题的一个重要原因就是非营利组织信息透明度不高,这也成为制约非营利组织更快更好发展的一个瓶颈。同时,贪污腐败案件在各地的频发,大大打击了社会公众对非营利组织的信合,造成非营利组织的社会公信力的下降。并且非营利组织尚未形成规范的制度指引和行业自律,这些问题的存在都对非营利组织的发展产生不利影响。此时,对非营利组织进行信息披露,提高行业信息透明度,对于解决目前行业存在的诸多问题,改善行业信息质量,提高社会公信力,有着十分重要的现实意义。

（二）非营利组织信息透明度低的原因分析

1.缺乏竞争意识。非营利组织有着不同于政府部门和营利机构的特性,没有被兼并和收购方面的担忧,运营的主要资金来源为政府的补助以及社会公众的捐赠。有些非营利组织的绝大部分收入来源为政府拨款,同时其主要干部由上级主管部门任命和派遣,行政干预严重,官办色彩浓重,缺乏独立的人事任免能力,对政府的依赖程度过高,可能导致其在实际运作过程中只顾及政府的资金扶持,而不考虑来自社会公众方面的捐赠,没有生存和竞争压力,因此缺乏主动披露财务信息的动机。

2.信息披露成本制约。对非营利组织而言,其自营收入很少,大多依赖政府和社会捐赠,非营利组织行业普遍存在资金短缺的现象,而信息披露带来的是搜集和处理信息的人力资源成本,以及对披露的信息承担质询和证实的成本的提高。大多数非营利组织所希望的是尽量压缩不必要的开支,将更多的资金用于组织的志愿服务和管理活动中去。因此,组织会尽量压缩信息披露的规模,减少这方面的资金投入,尽量缩小信息披露的成本,进而将更多的资金投入其自身的运转中去。

3.披露标准的不完善。政府和上市公司的信息披露有着完整的披露标准和制度规定,具有强制性。而非营利组织在我国的发展历程较短,发展步伐也不及上市公司,信息披露的相关制度还未形成完整的体系架构,对非营利组织的监管措施不甚完备,相关的信息披露标准尚未形成定论。在披露制度不完善的大背景下,非营利组织的信息公开无疑会受到很大程度的制约。

（三）改善方法

1.提高非营利组织的竞争力。长期缺乏生存压力和竞争压力,往往使得非营利组织失去活力。加强非营利组织之间的联合可以提高非营利组织的内部规范,形成行业自律,通过行业的自我管理,认可和制约,提高非营利组织的公信力和社会透明度,与此同时,鼓励行业竞争,降低市场准入门槛,简化非营利组织注册登记手续,完善监督体系,引入市场竞争机制,定期对非营利组织进行指标考核,剔除行业中的不合格组织,加强联合体中彼此之间的竞争意识,有利于非营利组织形成良性发展。

2.对信息披露成本进行补偿。较高的信息披露成本成为阻碍非营利组织信息披露的一个主要因素,因此,政府可以就非营利组织进行信息披露而形成的成本,给予一定的报销额度,从而减少非营利组织出于对成本的顾虑而不进行信息披露的可能性,信息透明度的提高会提升其自身的社会公信力和影响力,因此成本的下降会使得非营利组织乐于披露信息。同时,非营利组织因其内部错综复杂的关系,会计核算体系繁杂,对审计人员来说有较大的工作量,可以对会计师事务所进行适当的财政补助,提高其审计的积极性,从而对非营利组织做出全面、客观的评价。

3.规范非营利组织信息披露法律建设。非营利组织信息披露中出现的问题反映到制度上为相关法制的不完善,具体的非营利组织尚未形成规范的信息披露标准。因此,必须考虑对非营利组织的信息模式做出明确的规定。但目前不宜采取综合立法模式,应首先对非营利组织依据其功能和职责进行分类,对不同类别的组织采取不同的制度约束。其次在信息公开责任方面要有明确的认定,非营利组织与政府部门、社会公众之间都有着密切关系,涉及范围较广,其中的法律关系和体系架构也较为复杂,这也决定了非营利组织法律责任体系的多元化,在对非营利组织进行法律制度建设的过程中,应着重补充完善有关民事责任和刑事责任的认定,明确要求非营利组织的主管或负责人对其所披露信息的真实性、完整性承担连带责任,情节严重的承担刑事责任,严厉的法律惩戒制度必然会使非营利组织的信息披露更有秩序。同时,提高非营利组织的造假成本,如对非营利组织信息披露中的造假行为予以通报,并处以高额罚款等。当这些措施的实施使得造假成本远远高于造假收益时,组织信息披露的规范性和真实性也会大大增强。

四、结论

目前,我国的非营利组织信息披露的监管体系缺乏有效性,易滋生贪污腐败问题,同时非营利组织的登记注册机制不够完善,手续过于繁琐,使得有些组织非经法律程序就私自建立,导致了非营利组织行业的乱象。此外非营利组织信息披露的积极性也会受其披露成本的限制,加大对非营利组织信息披露方面的资金投入刻不容缓。同时,有效的监督体系的制定是信息披露的关键,在非营利组织的发展过程中,必须完善法治体系,建立健全市场监管体系,加强社会公众和媒体方面对非营利组织的监督,建立健全更加详细和明确的非营利组织信息披露机制等。

非营利组织中,信息公开是人们的共识,但在实际执行过程中却诸多不顺。究其原因,有竞争意识的缺乏、披露成本的制约、相关法制的不健全等。要想解决非营利组织的信息披露问题,需要多方面的工作,针对性的进行治理,提高行业信息透明度,完善行业信息披露机制,从而形成非营利组织的有序披露机制,获得社会公信力和长足的发展。