现代公共图书馆服务体系人力资源保障研究(一)：现状调查*

张 靖，徐晓莹，谭丽琼，李思雨，陈深贵，陈丽纳，方家忠

1 问题的提出及研究现状

作为一个专业性职业领域，专业人员是图书馆开展服务的关键条件，人力资源保障机制是现代公共图书馆服务体系建设的关键问题。现代公共图书馆服务体系通过建立公共图书馆总分馆制，让孤立、分散的图书馆形成组织体系和服务体系[1]，最终实现资源共享，为城乡居民提供普遍均等服务。在目前“一级政府建设并管理一个图书馆”[2]的基本格局下，要打破各级图书馆孤岛运行的局面，必须发挥总馆的主导协调作用，在距离层面和服务层面打通公共图书馆服务的“最后一公里”[3]。公共图书馆服务体系建设难点的解决，一靠机制，二靠人才。在搭建机制的基础上，一方面需根据服务功能、服务范围、服务人口等要素配备足够的工作人员，保障公共图书馆(以下简称“公共馆”)服务的正常开展；另一方面，由于公共馆在管理服务等方面具有专业化特点[4]，需依靠具备相应专业知识和技能的人员[5]实现服务保障。

已有图书馆人力资源研究集中于人力资源管理，且多数有关图书馆人力资源的研究集中于高校馆，对公共馆的讨论较少；而相关研究均强调人力资源的独特性和重要性[6]。关于公共馆人力资源保障的讨论，主要出现在公共文化服务体系建设的相关研究中。公共文化服务人才的着力点当然也适用于公共馆队伍建设[7]，但公共馆人力资源保障亦有其特色，在实践领域，各地均在国家公共文化服务标准下摸索公共馆人才队伍建设的创新举措[8]。有学者从总体角度对我国公共馆工作人员保障机制进行研究，关注人员编制、职业资格、人员结构和在职教育四个方面[9]；有学者对地区性的公共馆人力资源问题进行调查，调查项目集中于性别、年龄、学历等基本情况[10-11]；也有学者在对公共馆的某项具体服务开展研究时借鉴国外的经验，提出保障具有相应服务技能的人力资源的重要性[12-13]。回顾相关研究，均未突出体系建设下的公共馆人力资源保障问题，未见基于实证的现代公共图书馆服务体系人力资源保障研究。

2 研究设计

2.1 调研对象的选择及整体研究思路

2015年5月，《广州市公共图书馆条例》(以下简称《条例》)施行；同年12月广州市人民政府审议通过《广州市“图书馆之城”建设规划(2015-2020)》(以下简称《规划》)，提出四大保障计划、十六个服务项目、六大支撑机制，以构建普遍均等、惠及全民的公共图书馆服务体系。2016年广东省人大代表视察广州图书馆，发现服务量大、专业人员少、供需矛盾突出等问题，提出通过政府购买服务等方式补充广州市公共图书馆服务体系专业人员的建议。人力资源保障机制是广州市正在积极推进的公共图书馆服务体系建设、“图书馆之城”建设中的关键问题。本研究以之作为案例，对其人力资源现状进行调查。

2.2 现状调查

2.2.1 调查工具设计

现状调查指标体系以《规划》中关于人力资源保障机制的相关表述[14](第25条和第26条)作为基础建构，辅以文献调查以及前期走访。市区级图书馆的调查问卷包括编制内人员情况、非编制人员情况、新进人员资质要求、继续教育情况等内容；镇(街道)级图书馆的调查问卷包括街镇文化站及图书室的基本情况、现有人力资源配置规模、人员配置来源、专业技术职称情况、非编制人员用工模式、学历及专业背景、继续教育情况、新进人员资质要求等内容。

2.2.2 抽样

广州市共有2个市级公共图书馆(以下简称“市级馆”)和11个区级公共图书馆(以下简称“区级馆”)，课题组进行全样本调查和分析。共有170个镇(街道)级图书馆［以下简称“镇(街)馆”］，课题组采用两种抽样方式，共抽出43个样本：(1)从11个区中随机抽出1个区，将该区(编号D05)所有21个镇(街)馆纳入样本；(2)根据其他10个区的镇(街)馆分布情况、镇(街)分馆建设试点情况、通借通还服务点情况，半随机抽出22个镇(街)馆，样本情况如表1所示。

表1 11区镇(街道)级图书馆及抽样情况

2.2.3 问卷回收

课题组于2017年5-6月共向市级馆和区级馆发出调查问卷13份，镇(街)馆问卷43份，问卷回收录率和有效率为100%。

3 广州市公共图书馆服务人力资源现状

3.1 市区级图书馆人力资源现状

根据2个市级馆、11个区级馆的问卷反馈，按编制人员、非编制人员、新进人员和继续教育等呈现广州市市区两级公共馆的人力资源现状。本文所用数据主要来源于《广州市“图书馆之城”建设2016年度报告》、广州图书馆中心馆办公室2016年统计数据以及课题组针对市、区和镇(街)图书馆的调查。

3.1.1 编制人员情况

基本情况见表2。广州市公共馆的人员编制，64%集中在2个市级馆，11个区级馆的人员编制不到40%。市区两级图书馆之间、区级馆之间存在剩余编制数不均衡的情况。

性别和年龄情况见表3。在性别结构上，女性多于男性，其中市级馆男女比例约为1：2，区级馆约为1：3。在年龄结构上，45岁以下员工占76%，队伍较年轻，年龄结构较合理。但综合考虑员工中女性比例和45岁以下比例，以及二胎政策，或可预测未来一段时间各馆将(继续)面临因编制人员生育、哺乳等假期安排所造成的人力资源压力。

编制人员的岗位和职称情况见表4。编制人员主要从事专业技术岗和管理岗两种专业性岗位。服务人口与编制对比情况最为突出的L06，部分编制人员必须“双肩挑”，兼任不同岗位职责。职称结构呈橄榄型，中间部分为初级和中级职称，约占86%，两头为高级职称和初级以下职称，分别占11%和3%。职称结构欠合理，有待调整。

表2 市区级公共图书馆编制人员总体情况

表3 市区级公共图书馆编制人员性别和年龄情况

表4 市区级公共图书馆编制人员岗位和职称情况

编制人员的学历和专业情况见表5。在学历方面，结构呈橄榄型，中间本科、硕士研究生和大专学历占97%，两头博士研究生学历和未接受高等教育仅占3%，7名博士研究生学历馆员均来自同一个馆。专业背景方面，人文社科类背景的人员占84%，不具有图书情报与档案管理学科背景的人员占78%；1名未接受高等教育人员无专业背景相关信息。

表5 市区级公共图书馆编制人员学历和专业情况

3.1.2 非编制人员情况

非编制人员基本情况见表6。购买服务和政府临聘人员是市区级馆主要的非编制人员用工模式，约7成为购买服务人员，其次为政府临聘人员，二者相加占比达98%。从2017年招聘计划中可看出，各馆要增加的非编制人员以购买服务人员和政府临聘人员为主。

在性别、年龄比例方面，非编制人员与编制人员的情况相似，性别以女性为主，年龄以45岁以下为主。在岗位分布方面，非编制人员以专业技术岗为主，存在部分未确定岗位的情况，未能完全做到人岗匹配。非编制人员在专业技术职称以及受教育程度方面明显弱于编制人员。编制人员以中级职称为中间力量，初级、高级职称比例相对合理，非编制人员在职称评定的积极性和竞争性上均不及编制人员。受教育程度方面，正式编制更容易招聘到高学历人才，而非编制人员则以未接受高等教育和大专学历为主。

表6 市区级公共图书馆非编制人员总体情况

调查反馈表明，非编制人员的月收入水平(包括五险一金、奖金、福利等)大多处于2000-3500元，仅有少量图书馆的非编制人员月收入水平达到3501-5000元。根据广东省教育厅发布的《2016年高校毕业生就业质量年度报告》，硕士毕业生的平均月薪为6223元，本科毕业生的平均月薪为3726元，专科毕业生的平均月薪为2849元[15]。由此可见，非编制人员的月收入水平对于本科以上毕业生缺乏吸引力。

3.1.3 新进人员资质

以调查反馈为基础，辅以相关招聘启事的分析，获得新进人员的资质要求大体情况。市区级馆均要求新进编制人员具有大学本科及以上学历。学科背景方面，总体而言，以图情档相关专业为主，开展多学科背景招聘；8个市区级馆在招聘启事中特别提及图书馆学、情报学、信息管理与信息系统等图情档相关专业背景。对新进非编制人员，要求具有大学本科以上学历的图书馆仅有1个区级馆，要求具有大专以上学历的图书馆有8个市区级馆；其中某区级馆由于实行整体服务外包，对骨干人员要求具有图书馆相关经验；专业背景方面，一般要求具有图书情报专业或计算机相关专业。

3.1.4 继续教育情况

员工继续教育基本情况见表7。市级馆提供的场次和学时比较充足；区级馆则存在较大差异。将非编制人员纳入继续教育范围的图书馆有6个，已有计划的有2个。

表7 市区级公共图书馆员工继续教育情况

3.2 镇 (街道)图书馆人力资源现状

根据广州市11个区43个街镇馆的问卷反馈，此处按文化站现有人力资源配置情况、新进人员资质及继续教育情况三部分呈现样本镇(街)馆人力资源现状。

调研显示，43个镇(街)文化站中包括37个省特级文化站和6个省一级文化站。各文化站在工作经费、建筑面积等方面存在较大差距。在已知经费情况的文化站中，2016年经费最多者与经费最少者之间相差498万元，2017年相差383万元。建筑面积最大者与最小者之间相差超过1.5万平方米。

在43个镇(街)文化站中，尚有1个文化站未建立图书室。在镇(街)文化站图书室中，建筑面积、工作经费以及馆藏等方面均存在较大差距。图书室面积大多为100-300平方米，最大者与最小者之间相差超过2000平方米。工作经费方面，2016年经费最多者与最少者之间相差54万元。馆藏方面，各图书室纸质馆藏量大多为1万-3万，纸质馆藏最多者与最少者之间的差距超过9万册。各图书室每周平均开放时间约为42小时。大约三分之一的镇(道)图书室未设独立的出入口。

3.2.1 文化站人力资源配置情况

样本镇(街)文化站的人力资源配置基本情况见表8。

43个样本镇(街)文化站工作人员共有262人，其中专职人员224人，占比约85%；兼职人员38人，占比约15%。样本镇(街)文化站的人力资源配置来源基本为街道办等，其余来源包括区文广新局、区级图书馆和社区活动中心。此外，D11-L01有1名党史办工作人员参与工作。在工作人员总数方面，样本镇(街)文化站工作人员数量大多在10人以下，但各站之间的工作人员数量差距明显，人员最多的文化站与人员最少的文化站之间相距24人。

在224名专职人员中，编制人员79人(35%)，非编制人员145人(65%)。各样本文化站事业编制数量与镇(街)常住人口数量并无对应关系，有常住人口达50万人而文化站仅5个事业编制者，有常住人口4万人而文化站事业编制为9者。总体而言，文化站的编制少；部分文化站与社区活动中心合并，编制属于社区活动中心所有，文化站无专属编制。

表8 样本镇(街)文化站人力资源配置基本情况

非编制人员的用工模式以临聘人员(111人，包含兼职人员中的临聘人员)、政府雇员(19人)、社工(18人，全部来自于D07-L01)以及政府购买服务人员(8人)为主。临聘人员的合同方包括街道办、社区服务中心、文化站和村公司。

编制人员学历结构以本科(71%)为主，其次为大专(23%)，少数人员未接受高等教育(5%)。非编制人员学历结构以本科(51%)和大专(29%)为主，高达20%人员未接受高等教育。专业背景多为人文社会科学类(超过85%)。

在图书馆人力资源配置方面，样本镇(街)共有专门的图书馆人力资源配置29人，占工作人员总数的11%。44%的镇(街)文化站没有专门的图书馆工作人员。除8个镇(街)文化站拥有1-2名专业技术人员外，其余35个镇(街)文化站均未配备专业技术人员。而专业技术人员主要为高级讲师、群众文化助理馆员等，未有图书资料系列专业技术人员。

3.2.2 新进人员资质

对于新进编制人员，镇(街)文化站要求具有大专及以上学历，或要求具有本科及以上学历。在专业背景上，要求具有文化艺术和人文社会学科以及计算机等相关学科背景、与工作岗位相关的学科专业背景。对新进非编制人员，大多数镇(街)文化站要求具有大专及以上学历，部分镇(街)文化站要求具有本科以上学历。在专业背景上，要求具有管理或技术类相关专业背景，如艺术类、图情类、体育类、语言文字类。

3.2.3 继续教育情况

2015年、2016年样本镇(街)馆人员继续教育的平均学时分别约为27、28学时。如图1所示，各镇(街)馆继续教育情况差距较大，既有人均继续教育学时与市区级馆情况基本持平的街镇，也存在部分镇(街)文化站工作人员未曾参加继续教育或业务培训的情况。

图1 2015、2016年样本镇(街)文化站继续教育或业务培训学时平均值

4 服务体系建设视角下的人力资源问题

现代公共图书馆服务体系是现代公共文化服务体系的组成部分。课题组梳理42份相关政策法规，其中公共文化服务类11份、公共图书馆类9份、人力资源类22份；国家层面22份、广东省层面8份、广州市区层面11份、其他1份。

4.1 服务体系建设视角下的人力资源保障

相关政策法规中论及服务体系建设中的人力资源保障主要者如表9所示。

现代公共文化服务体系和公共图书馆服务体系建设政策法规中论及人力资源，首先均强调人才队伍建设是服务体系建设的重要组成部分，进而强调：(1)通过落实编制、政府购买服务等多种方式保障人员数量；(2)通过加强教育培训、完善选人用人机制等方式保障人员质量；(3)在总分馆模式下，根据实际情况统筹总馆、分馆的人员配置。

表9 相关政策法规关于服务体系建设中的人力资源保障条款摘录

4.2 地方法规规范下的最低标准

根据《条例》、《规划》、广东省《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的实施方案》(以下简称《方案》)中关于人力资源的规定，梳理具体测量标准如下：

(1)根据《条例》《规划》的要求，应按照服务的常住人口每1万-1.5万人配备1名工作人员，配备形式可以多样化；市区级馆应结合服务时间、馆舍规模、馆藏资源数量、用户服务量等因素配备足够的工作人员。由此，得出测算公式为：公共图书馆最低人力资源保障工作人员数量=服务的常住人口数/15000。

(2)根据《方案》的规定，区级馆专职工作人员不少于15人；镇(街)馆专职工作人员不少于2人。

(3)根据《规划》，镇(街)馆至少配备1名专业技术人员。根据《广州市“图书馆之城”建设2016年度报告》，专业技术人员指具有专业技术职称的在编工作人员。

综合以上三条，本研究使用以上公式测算市区级馆最低人力资源保障人员数，并将镇(街)馆最低人力资源保障工作人员数量设定为“专职工作人员不少于2人、专业技术人员不少于1人”。

(4)根据《条例》，市区级馆和镇(街)馆的新进管理人员和专业技术人员应具备大学本科以上学历和与工作岗位相适应的专业知识与技能。

(5)根据《规划》，中心馆每年为从业人员提供专业继续教育课程不少于42学时；各区馆负责镇(街)馆从业人员的业务培训，每年提供不少于2次12学时的培训课程。

4.3 广州市公共图书馆人力资源三大问题

将调查所得现状与法律政策规定的人力资源最低保障加以比对，发现在现代公共文化服务体系建设、现代公共图书馆服务体系建设背景下，广州公共图书馆人力资源方面存在三个主要问题。

4.3.1 人员数量缺口大

图2 市区级馆在岗工作人员数与人员数量缺口对比

如图2所示，与区级馆相比，两个市级馆的人员数量具有绝对优势，但仍存在338个人员缺口。区级馆方面，满足符合相关规定最低人力资源保障人员数量的有3个馆；人员缺口超过最低人力资源保障人员数量50%以上的有4个馆；接近50%的有1个馆；约为20%的有1个馆。情况最严重的缺口超过最低人力资源保障人员数量80%、次严重的超过60%。

根据测量标准“镇(街道)图书馆专职工作人员不少于2人”，样本中的43个镇(街)馆，如图3所示：达到最低人力资源保障人员数量标准的有5个馆，占12%；人员缺口为最低人力资源保障人员数量100%，即专职工作人员为0的有19个馆，占44%；人员缺口为最低人力资源保障人员数量50%，即专职工作人员为1的有19个馆，占44%；无超过最低人力资源保障人员数量标准配置专职工作人员的镇(街)馆。

图3 镇(街)馆专职工作人员数量比例

图4 镇(街)馆专业技术人员数量比例

根据“镇(街道)图书馆至少配备1名专业技术人员”，样本中的43个镇(街)馆，如图4所示：达到最低人力资源保障人员数量标准，即专业技术人员为1的有6个馆，占14%；人员缺口为最低人力资源保障人员数量100%，即专业技术人员为0的有34个馆，占79%；超过最低人力资源保障人员数量标准，其配置专业技术人员数量为3的有1个馆，占2%，其配置专业技术人员数量为2的有2个馆，占5%。

镇(街)馆中，同时符合专职工作人员和专业技术人员相关要求的有1个馆，占2%；仅符合其中一个要求的有12个馆，占28%；两方面要求均不符合的有29个馆，占67%。

4.3.2 人员专业性情况不理想

在职人员方面，市区级馆编制人员中具有图书情报与档案管理学科背景者仅占22%；非编制人员以未接受高等教育和大专学历为主。

新进人员资质要求方面，根据《条例》，公共馆新进管理人员和专业技术人员应具备大学本科以上学历和与工作岗位相适应的专业知识与技能。目前仅市区两级馆的新进编制人员的资质要求能基本满足。明确提出新进非编制人员须具备大学本科以上学历的市区级馆仅有2家，大多馆仅要求新进非编制人员具备大专以上学历。考虑到非编制人员的岗位结构以专业技术岗和管理岗为主，这一门槛将难以保证市区两级馆的新进管理人员和专业技术人员均具有大学本科以上学历。镇(街)馆由于文化站工作人员在数量上尚且缺乏保障，尤其是专门的图书馆工作人员，更无法保证新进馆工作人员拥有大学本科及以上学历以及与工作岗位相适应的专业背景。

4.3.3 继续教育组织情况未能满足专业性提升需求

准入门槛方面的人员专业性保障存在诸多困难，因此图书馆员专业性的提升在更大程度上便依赖于继续教育。按照《规划》，专业继续教育主要由市区两级中心馆提供。调查显示两个级别的继续教育组织情况均未尽理想。

市级中心馆方面，首先是参与度不高。由广州市图书馆学会牵头、广州图书馆所组织的继续教育活动，一般面向全市图书馆从业人员开展，每场可接受500名图书馆工作人员报名。2015年、2016年广州市中心馆组织的继续教育活动场次分别为24场和19场，以报名人数上限计算，理论上可满足12000人次和9500人次的继续教育需求，但实际参与人次仅为5077人次和3504人次，参与饱和度为42.3%和36.9%。其次是覆盖面不全，市区两级馆的444名非编制人员并未被纳入上述市级中心馆继续教育对象范围。

区域总馆方面，如表7所示，继续教育数据的9个区级馆中，有7个馆能满足《规划》“每年提供不少于2次、12学时的培训课程”的要求，但其中仅有1个馆(L07)场均参与人次与该馆工作人员数量相符，其他区级馆的继续教育参与人次尚未达到该馆工作人员数量的培训要求，其作为中心馆为镇(街)馆从业人员提供业务培训的职责更是未能承担。再者，区级馆作为科级单位不具备认证继续教育学时的权限，因此，区馆和镇(街)馆工作人员的规定继续教育学时仍需通过参加省市馆或图书馆学会组织的继续教学活动方可完成，这一情况在一定程度上影响了区一级继续教育活动的组织和参与的积极性。

5 结语

《公共图书馆法》第3条、第31条[16]指出“公共图书馆是社会主义公共文化服务体系的重要组成部分”，“县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的以县级公共图书馆为总馆，乡镇(街道)综合文化站、村(社区)图书室等为分馆或者基层服务点的总分馆制”，总分馆制正是现代公共图书馆服务体系的重要形式。广州市于2015年出台《条例》《规划》，以地方政策法规推动公共图书馆服务体系建设，经过几年实践，深刻地认识到人力资源保障在体系建设中的重要性，其所遇到的人力资源挑战应是其他地区各级公共图书馆服务体系建设中的共同问题，或可为其他地区各级公共图书馆服务体系建设提供参考，亦可以此为基础探索现代公共图书馆服务体系的人力资源保障路径。

致谢 广州图书馆张春华、周远，中山大学资讯管理学院林佳萍、张升炼、吴舒婷参与了广州市公共图书馆人力资源现状调查，谨致谢忱。