一起无动物诊疗许可证从事动物诊疗活动案的查处

陈 嫣，朱华奇，陆燕杰，孙正超，严丽华，陈建康

（上海市浦东新区农业委员会执法大队，上海 201202）

为了更好地落实国务院的“先照后证”制度，加强动物诊疗机构事前、事中、事后的监管，上海市A 区动物卫生监督所（以下称，A 区动监所）加强了对辖区内动物诊疗机构的监督执法，在例行检查中，发现了一起无动物诊疗许可证从事动物诊疗的违法行为，现将此案的查处及体会简述如下。

1 案件来源

2017 年11 月27 日，A 区动监所执法人员2名外出检查，途经××路时，发现一家挂有“××宠物诊所”招牌的动物诊疗机构，而该宠物诊所并不在A 区已取得动物诊疗许可证的动物诊疗机构的名单中。执法人员随即出示执法证件，对该商铺进行现场检查，发现当事人崔×存在未取得动物诊疗许可证从事动物诊疗活动的行为，该行为涉嫌违反了《动物防疫法》第五十一条的规定，执法人员申请立案，并依法进行了调查、取证。

2 调查经过

A 区动监所于2017 年11 月27 日依法予以立案调查。执法人员对该宠物诊所进行了现场检查，发现店内玻璃墙贴有××宠物诊所价目表，店内设有诊疗室、配药室、处置室化验室和手术室各1间，处置室，化验室内放有各类化验仪器。手术室内有手术操作台、无影灯和麻醉机各1 台，手术台上铺放有若干手术器械。执法人员现场收集了当事人崔×的个人身份证信息和诊疗收费情况记录本，未发现相关病历材料。崔×无法提供该宠物诊所的营业执照和动物诊疗许可证。执法人员对其进行了调查询问，制作了《现场检查（勘验）笔录》《询问笔录》。

经调查，当事人崔×承租该店面用于开办“××宠物诊所”，于2017 年11 月3 日起开始从事动物诊疗活动。崔X 承认其商铺的装修布局及经营场所内的设备、仪器、药物等均用于动物诊疗，且开展诊疗活动前并未取得动物诊疗许可证。根据检查时发现的收费记录本和当事人供述，其从事动物诊疗活动的收费共计18 445 元。

3 处理结果

经调查，认定当事人崔×未取得动物诊疗许可证从事动物诊疗活动的行为，事实清楚、证据确凿，违反了《动物防疫法》第五十一条的规定，应依据《动物防疫法》第八十一条第一款之规定进行处罚。

2017 年11 月30 日，A 区动监所经过重大案件集体讨论，作出没收违法所得18 445 元，并处3 500 元罚款的行政处罚决定。12 月6 日，执法人员向当事人送达了《行政处罚事先告知书》，当事人在法定期限内未提出陈述、申辩，也未申请听证。12 月15 日，执法人员向当事人送达了《行政处罚决定书》。同日，当事人到指定银行缴纳了罚款。

4 案件点评

本案是一起典型的未取得动物诊疗许可证从事动物诊疗活动的案例。当事人以开办动物诊疗机构的模式，对商铺进行了设计装修、合理布局，采购了专业的医疗设备和兽用药品。本案违法事实清楚，证据确凿。

4.1 主体适格

本案当事人未取得营业执照，为崔×个人，违法主体适格。本案的执法主体为A 区动监所，根据《动物诊疗机构管理办法》第三条第三款规定，“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构负责本行政区域内动物诊疗机构的监督执法工作。”执法主体适格。

4.2 事实清楚、证据充分

执法人员不仅收集了大量基础证据，也根据《询问笔录》获取了当事人供述，形成了完整证据链，对当事人违法行为的起止时间、涉案违法所得和危害后果等进行了准确认定。

4.3 适用法律准确

适用法律准确是动物卫生行政主体作出行政处罚决定的关键，也是以事实为依据、以法律为准绳的法律适用原则的基本要求。本案针对未取得动物诊疗许可证从事动物诊疗活动的违法行为，事实认定清楚，可选择适用的法律涉及《动物防疫法》《上海市动物防疫条例》《上海市养犬管理条例》，本案适用了《动物防疫法》八十一条第一款的规定进行处罚，遵循了上位法优先原则，充分体现了法律适用的合法、适当的要求。

4.4 自由裁量适当

本案调查结束后，A 区动监所召开重大案件集体讨论会，审核案件相关程序和证据材料，对案件的违法事实、法律适用和裁量标准进行了认真研究。鉴于当事人的违法行为首次被查处，且案发后积极配合执法人员进行调查取证，案件调查过程中已停止非法诊疗行为，未造成危害后果，根据《上海市农业委员会关于动物卫生监督行政处罚的裁量基准（试行）》的规定，决定对其从轻处罚，自由裁量适当。

5 有关思考

5.1 案件来源情况分析

目前的无证非法动物诊疗案件来源大致分为以下情况：一是隐蔽性强的从事动物美容、寄养、动物用品销售的商店，私下开展动物疫苗接种、驱虫等诊疗活动，其营业场所难以看到诊疗用具、仪器设备或者兽用药品，该类案件多源于同行举报，或与公众产生医疗纠纷后的举报投诉；二是开办在郊区的无证宠物诊所，对外招牌为宠物诊疗或宠物诊所字样，内部装修布局也符合动物诊疗机构的规定，但未办理动物诊疗许可证，即行开业。案件多源于同行举报、与公众产生医疗纠纷后的举报投诉、执法人员督查；三是“先照后证”等待期中发生的无证动物诊疗活动，不少新开业的动物诊疗机构在取得了营业执照之后、尚未取得动物诊疗许可证之前的这段时间进行试营业的动物诊疗活动[1]，常见案件来源于同行举报、与公众产生医疗纠纷之后的举报投诉、执法人员“照后证前”检查。

5.2 执法与普法须齐抓共管

随着宠物经济的快速发展，动物诊疗机构增长明显，以A 区有证动物诊疗机构数量看，近5年时间，已从20 余家发展至70 余家，新开业的动物诊疗机构正由城区向郊区辐射。动物卫生监督机构作为动物卫生执法主体，应当在日常监督执法的同时加强普法的宣传力度，及时通过网络平台、电视、微信公众号、免费讲座、社区活动等多途径进行普法宣传[2]，将普法宣传贯穿于事前、事中、事后全过程，执法人员应充分认识到普法宣传的重要性，为健全诊疗监管秩序和维护公共卫生安全奠定基础。

5.3 推动相关法律规章修订与完善

《动物防疫法》《上海市养犬管理条例》目前针对未取得动物诊疗许可证从事动物诊疗活动的处罚种类，只设定了没收违法所得和罚款的处罚，对用于无证诊疗的医疗器械、诊疗设备、兽药等并未设定没收的处罚种类，而此类器械设备、兽药多是无证动物诊疗机构事后继续实施违法行为的必然条件，由此建议参考《兽药管理条例》的处罚条款，对相关法律规范进行修订。

目前，动物卫生监督机构对无证诊疗的医疗器械、诊疗设备不作处理，对于查获的兽用药品、疫苗的操作方式是区分有无条件申请动物诊疗许可证，有条件申请动物诊疗许可证的无证动物诊疗机构，对所查获的合法兽药产品不作处理，告知其申请条件、申请流程，并告知其在取得动物诊疗许可证之前不得开展动物诊疗活动；对于无条件申请动物诊疗许可证的无证动物诊疗机构（如从事动物美容、寄养、动物用品销售的商店等），当事人对被查获的兽药等往往会主动上交处理，同时，也将主动上交行为，作为当事人配合调查取证的自由裁量权的考量标准之一。

5.4 强化部门间协作机制，提高查处效能

进一步加强事中、事后监管，发挥“六个双”①监管工作机制作用，打通部门间的监管壁垒，推动联合执法，健全跨部门“双随机”②联合抽查机制。今年第一季度，区环保市容局联合区农委对本辖区内重点动物诊疗机构开展了首次“双随机”联合抽查，联合检查组按照“一次上门，综合检查”的方式，依各自的监督检查职能，在规定时间内对随机抽取的检查对象进行实地检查，在提高检查效率的同时，加强了部门间的沟通。与市场监督管理局联动的“双告知”③平台，则可以在第一时间，及时向动物卫生监督部门推送准备开办动物诊疗机构情况，在企业装修布局前，动物卫生监督部门事先介入检查，给予专业指导意见，帮助企业更好地符合相关的法律法规规定。但事前、事中、事后监管的覆盖面目前仅针对动物诊疗机构，而对于宠物美容店、宠物用品店等，则需要市场监督管理局加强日常监管，一旦发现无证动物诊疗行为，及时移送动物卫生监督机构查处。

注释：

①“六个双”：“双告知、双反馈、双跟踪”许可办理机制和“双随机、双评估、双公示”监管协同机制。

②“双随机”：对法律法规规章规定的检查事项，区级许可审批、行业主管、综合执法部门根据工作职责，结合监管行业、领域特点、风险状况等因素，在监管过程中以随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的方式开展检查。

③“双告知”：区登记注册部门在办理市场主体登记注册时，应当根据“双告知”事项目录告知申请人需要申请审批的经营项目和相应的审批部门；同时将市场主体登记注册信息推送告知相关许可审批、行业主管、综合执法部门及所在开发区、街镇等。