基层政府的属地管理之惑

曹柠

这两年来，意外“躺枪”的基层干部越来越多了。

据新华社、半月谈、法制日报等多家媒体报道，属地管理原则被滥用正困扰着一些基层干部。市县一级的个别职能部门把一些职责范围内的“烫手山芋”，也打着属地管理的旗号，下放到基层，自身则从责任主体摇身一变成为督查主体，出了问题便可以顺理成章地追究事发地基层政府部门责任。

属地管理的泛滥

属地管理是我国行政管理体制的基本特征之一，所谓“条块结合，以块为主，分级管理”，属地管理要求地方各级政府全面负责地方治理。

2016年的电影《我不是潘金莲》让信访问题的属地管理一时间引来热议，片中李雪莲作为一个农村妇女十年的上访成了属地领导挥之不去的痛，从乡长到县长、市长跟着她乌纱不保，甚至惊动了省长。片中的官员也许会叫屈，为什么明明跟自己没直接关系的事也要负责？

原因就在于2005年信访条例中将多年来实行的“分级负责、归口办理”信访工作原则，修改为“属地管理、分级负责”，强调了信访事项属地管理的优先原则，明确了地方各级政府在处理跨地信访和越级信访时的主导作用。

南通市临江新区一位社区干部告诉《南风窗》记者，她的主要工作之一就是负责辖区内几位老上访户的信息，但这些人中很大一部分已经不在本地居住，但她却常常因为信访户又去了北京而“躺枪”。其中有一位死磕访户已经举家搬迁到上海了，但是上级部门老是揪着不放，一出问题就怪到基层信访办头上。

痛苦的还有乡镇干部，原本属于垂直管理的市县部门，如环保局、国土局、安监局，有的把难点工作打包往下分，自己则安心做起了“文件中转站”，“谁主管、谁负责”成了摆设，属地管理倒是成了怪罪下级的借口。

上面千把锤，下面一颗钉，乡镇政府压力山大。据记者了解，在乡镇一级，一人负责3-4项工作任务的情况十分普遍，“乡镇街道一来人就那么几个，分身乏术，二来没有执法权，想管也管不了”。

山东省西部某市的一位镇委副书记告诉记者，镇内有一座国有矿区，但因为近年来区域规划做过调整，矿区的经营权直接划到了县里的矿务局。2018年上半年矿区的安监检查不合格，镇上的领导因为监管不力被通报批评，“现在安全生产的要求很高，我们又没有执法权，只靠镇上现有的力量根本不可能实现监管”，镇上并没有直接享受到矿区的任何好处，出了污染或安全事故却成了责任人，这实在令他非常委屈。

没有执法权不能办，专业能力不足办不了。基层政府目前的解决方法主要是寻求专业部门的协助，但是这种协助效率很低，一来在权责不明的状况下，多一事不如少一事，都不想成为主要负责方；二来从下往上推太难，平级的都叫不动，上级更是别想了。“如果人家明明就是甩锅，你還一个劲儿找人家帮忙，人家当然不会理你了。”

四川省通江县的一位乡长也告诉记者，在他看来，问题的关键在于属地管理的适用范围。因为“属地管理”需要配备相应的行政执法职能部门和权力，而县级职能齐全，还算是权责统一，若是再延伸到乡镇弊端就显现出来了

属地管理之殇有上级部门不作为造成的，属于“背锅”，也有责权划分不清等历史原因造成的，属于“躺枪”。但无论是“背锅”还是“躺枪”，反映出的治理转型的困境是一致的：属地政府的权责不统一。

“条条”与“块块”的博弈

所谓权责不统一，在基层政府那里就是一种吊诡的感觉：权力越来越小，责任却越来越大了。

对于中国的行政体系稍加熟知，便知道组织网络中有所谓“条条”和“块块”之分，前者指具有相同工作性质的机构和部门，例如国务院各部委，后者指地方各级政府。

而基层部门往往处于条块关系的缝隙，接受双重管理，既要接受上级部门的专业管理，又面临地方政府的归口管理。

这就有了属地管理与垂直管理两种不同管理模式的纷争。实行垂直管理意味着直接由省级或者中央主管部门统筹管理人、财、物、事，不受地方政府监督机制约束。属地管理则指地方监管部门的人、财、物、事，交由地方政府管理，同时地方政府对属地内既有监管之权，也有监管之责。

冰冻三尺非一日之寒。

在实际的行政执法过程中，垂管部门的执法和管理力量是不够的，一个县的国土局分管到乡镇可能只有一两个人，不可能有效治理。

改革开放初期以放权的改革为主，属地管理责任和属地的权力是同时增长的。但是20世纪90年代后期，很多领域权力下放后出现了各种问题，乡镇政府中税费征收、计划生育等政策执行过程中，不同程度地存在权力滥用等情况，导致权力又出现了向上集中的趋势。

但垂直管理模式存在很多科层制的先天不足。首先，垂直部门习惯照章办事，循规蹈矩，几乎没有突破创新的空间，也很难回应复杂的社会治理需求。其次，还存在根深蒂固的部门化利益，职责范围之外的事务最好高高挂起，部门之间的合作成本过大。同时，属地政府由于对属地监管部门无力介入，也就失去了积极性，无权也无责，有事向上推，责任也上交，出现监管真空也就不足为奇了。

北京大学光华管理学院教授周黎安认为，“应对传统属地发包出现的地方治理问题一律采取垂直化改革的思路并非万全之策。”因为权力的上收一方面削弱了地方政府的职权，限制了地方政府因地制宜和创新发展的空间，另一方面也有可能增加政府部门的官僚主义和低效率。

很多垂管部门，比如国土、环保，出于专业化和高效管理的需要，把权力，尤其是执法权，收到“条条”里面去了。但在实际的行政执法过程中，垂管部门的执法和管理力量是不够的，一个县的国土局分管到乡镇可能只有一两个人，不可能有效治理。属地管理被滥用就是在这个背景下发生的。

治理转型中各有难处

管理的权力从属地往上收到了垂管部门是一方面，还有一方面是上级考核的权力和能力都变强了，导致属地政府的责任变大。

从改革开放到党的十八大，政府在考核问责制度化方面并未形成严格的体系。周黎安认为，在锦标赛竞争和市场竞争的双重压力之下，地方官员大胆冒险与创新。只要结果被证明是成功的，即使创新实践有可能违背了当时的规定和法律，地方官员的创新也可能得到首肯和奖励。

这种格局下，地方政府间的治理整体上呈现出运动式治理的特征，头痛医头，脚痛医脚，力求速战速决。

党的十八以后，改革进入“深水区”，剩下的都是难啃的“硬骨头”，改革积累的社会矛盾频繁爆发，政绩考核开始呈现明显的多元化，腐败、安全生产、环境污染、群体性上访被称为基层政府新的“命门”，而且不止一处。“唯GDP论”受到批判，环保、民生以及反映经济发展质量的指标逐步纳入官员考核体系之中，甚至空气质量、房价等指标被纳入基层政府考核的“一票否决”范围。随着政府治理规范化和制度化，地方政府的决策和行动空间显然在不断缩小。

同时，行政体系内部监管、考核的效率也有了长足的进步。党的十八大以来，中央通过调整纪检监察组织领导体制，推行“大部制”和加强党政合署办公的机构改革，强化了自上而下的垂直管理。

这两方面深刻的变化形成了一种新的央地关系。一方面下级面对的治理领域和考核指标变多了，另一方面是上级考核、控制的能力加强了，基层政府瞬间感到压力陡增也不难理解了。

在过去的技术条件下，上级检查时而演变为上下政府之间的“共谋”，中央和地方各层级政府之间存在着普遍的信息不对称，上级政府也非常清楚它不可能有效监控基层政府行为。下级完成不了，上级尽管心知肚明，但是为了好交差便睁一只眼闭一只眼。现在信息化的行政方式则呈现出一边倒的高压督导，基层部门为了接待应接不暇的各类上级检查，不得不花费巨大的精力和财力，甚至导致自身行政效率大幅下降。

问题在于，基层的许多工作需要耗费精力、人力，需要面对面，并不是说实现了事事留痕、无纸化办公就意味着基层解决问题的水平就提高了。

武汉大学社会学系研究员吕德文将此形容为“我们现在是用计算机的方式去治理一个算盘时代的社会问题”。他以自己做精准扶贫相关调研时的发现为例，基层干部要去扶贫的话，要反复入户做调查，这都是手工操作的。但是对上级的计算机化的扶贫系统来说很简单，数据一输入进去很容易发现有没有落实，比方说发现有两个数据之间不匹配或逻辑关系不强，很容易发现基层做得不到位。但是如果從基层政府和扶贫干部的角度考虑， 为了完成上级精准的计算， 得反复做许多工作，编辑、录入、核对，但这并不是他工作的重心。“现在很多形式主义泛滥和这套技术逻辑有很大关系。”

一位乡镇干部告诉记者，2018年下半年接待的上级检查竟有150次以上，“巡视、环保督察、扶贫检查、土地督查、安全生产检查、审计、第三方评估……一天陪两拨前来调研的上级领导，属于家常便饭。”

北京市平谷区的例子就很值得借鉴。在县域治理范围内，赋予街道办事处和乡镇政府的部门考核权和召集权。

最痛苦的就是“事必留痕”，“我就纳了闷，基层的主要任务应该是把工作干好，怎么现在到头来，都是在临时抱佛脚，造各种材料，有的还是当天布置当天要。这样下去，本职工作还怎么搞？”

权责再平衡

十九届三中全会指出，机构改革的原则之一是 “坚持优化协同高效”。在此原则之下 ，改革的一项重要任务是精干设置各级政府部门其内设机构，科学配置权力，减少机构数量，简化中间层次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率组织体系。

从功能上看，属地责任和垂直管理都有合理性，也都有不足，关键的问题是如何平衡。

属地管理原则被滥用暴露出来的是条条专权，块块有责无权。条条既然有权力就得承担责任，比如环保部门要环保执法权，就要分担属地的责任，要么就把执法权下放，或者通过运作模式创新，属地能管的就管，确实管不了的就找职能部门，找了就得来，不然责任就是职能部门的。执法权还在职能部门，但是属地有权要求职能部门来执法。

北京市平谷区的例子就很值得借鉴。在县域治理范围内，赋予街道办事处和乡镇政府的部门考核权和召集权。面对一些需要部门协调及条块合作的治理痼疾，街乡可以“吹哨”召集各职能部门现场“报到”，参与联合执法。运用这一机制，平谷区猖獗多年的沙石盗采、黄金盗挖等问题得到了有效控制。而部门因参与了治理过程，且治理目标亦“可见”，也就不存在随意启动督查检查考核工作的问题，更不用启动问责机制。

2018年11月中旬，中央全面深化改革委员会第五次会议充分肯定了“街乡吹哨、部门报到”在聚焦办好群众家门口事，打通抓落实“最后一公里”中的积极作用。

吕德文向记者表示，这一探索通过科学规划各执法部门和属地政府的权力和责任，赋予属地政府执法召集权。这一方面给属地政府赋权，改变了基层治理中的权责不一致的现象；另一方面也在无形中将属地政府的治理行为纳入到法治轨道中。