县级政府重大行政决策法治化建设分析——以扬州宝应县为例

任 雨 王利雪 张海川

(1.江海职业技术学院，江苏 扬州 225101； 2.中共扬州市委党校，江苏 扬州225000； 3.江苏立科律师事务所，江苏 扬州225002)

当前，我国正处于社会经济结构的转型时期，市场经济发展进入新阶段，区域资源环境问题也日益突出。在依法治国的宏观背景下，行政决策对于区域经济社会发展的重要性不断凸显，行政决策一旦出现重大失误，将造成巨大的损失。因此，研究重大行政决策法治化问题，对于科学规划公共资源、保障公共权益来说具有重要意义。

当前，行政决策法治化的研究已成为理论界重点关注的课题，研究方向多集中在行政决策责任追究、行政决策程序以及评估体系等领域，或是围绕行政决策对法学和政治学之间的不相容性进行理论辨析，但从基层政府角度开展系统研究的成果尚不多。本文着眼县级政府法治化建设实践，对扬州宝应县的政府办、法制办、发改委、经信委和教育局等部门进行调研，并在其所辖的安宜镇、氾水镇、柳堡镇和曹甸镇走访，总结宝应县政府决策法治化建设中的问题并提出改进建议，以期为提升县级政府重大行政决策实践的法治化水平作出贡献。

一、县级政府重大行政决策的界定和特性

(一)重大行政决策的界定

行政决策来源于行政实践，是指具有法定行政权的国家行政机关或有合法权限的政府官员，为了实现行政目标，依据既定的政策和法律，对需要解决的问题，拟定并选择活动方案，作出决策的行为[注]熊樟林：《重大行政决策概念证伪及其补正》，《中国法学》2015年第3期，第285页。。行政决策的范围极其广泛，涉及国家乃至百姓生活的方方面面，不应都纳入行政决策法治化的调整范围，考虑当前社会政治环境和社会经济环境，行政决策法治化范围应界定为重大行政决策。所谓重大，应具有全局性、长期性、综合性等特点，或涉及决策相对人较多，或成本金额较大，即对公共利益或公民权利义务影响较深刻的都属于重大行政决策[注]曾哲：《我国重大行政决策权划分边界研究》，《南京社会科学》2012年第1期，第93页。。

当前，在加强法治政府建设研究方面已产生较为丰硕的理论成果，但不少法学学者仍质疑行政决策是否属于行政法学概念。行政法学将“行政行为”作为其概念体系的核心，“行政决策法治化”的提法首先要解决决策行为是否属于行政行为的理论问题。行政实践领域重点关注行政活动的技术和操作层面，通常以效能、科学性与社会接受度为其价值诉求。但事实上，行政决策类型多样、性质各异，很难将其划归到特定的行政行为中去。因此，基层政府的行政决策实践不宜囿于行政法规体系来刻意划分行政决策的类型。

(二)县级政府行政决策的特性

县域是国家的基础行政区域，处于中央政府和乡镇政府之间承上启下的关键环节，其行政管理活动直接面向基层人民，是发展经济、保障民生、维护稳定和促进国家长治久安的重要基础[注]李勇华、洪千里：《县域在协调推进“四个全面”战略布局中的使命担当——兼论习近平总书记关于县域治理的论述》，《陕西行政学院学报》2018年第2期，第20页。。县级政府的行政决策呈现如下三个特性。

1.从属性。县级政府是地方政府体系的基层单位，是中央政府和省市地方政府在县域的代表，其主要职能是执行上级政府的路线、方针、政策，并代表国家管理县域事务和社会公共事务。这种特殊的地位和功能，决定了县级政府决策力生成的从属性[注]刘超：《我国县级政府决策力场域及其优化研究》，南京大学2011年博士学位论文，第41-42页。。

2.基层性。县级政府承担着大部分基层事务决策的职能，与公众的日常生活密切相关，涵盖政治、经济和社会管理等多个领域，管理对象分散、多样、复杂。县级政府公共决策的基层性，决定了其决策作用的直接化。

3.衔接性。因为省级行政管辖的区域比较大，行政治理职能往往需要通过县级政府进一步贯彻实施，而乡镇一级的行政单位并不具备全面的治理功能，所以县级政府还承担着区域内经济发展以及提供公共服务的职责，是区域内各项事业的管理者。县级政府沟通城乡、承上启下的特殊地位，决定了其决策制度设计要具有衔接性。

二、县级政府重大行政决策法治化建设的实践审视

(一)宝应县行政决策制度建设的发展演变

通过对宝应县的调查走访，结合相关部门依法行政工作情况报告等资料，总结出宝应县行政决策的制度化实践主要由以下政策组成。20世纪八九十年代，扬州根据《国务院工作规则》制定并多次修改完善了市一级的“政府工作规则”，宝应县也相应修订了县一级的“政府工作规则”，其中“实行科学民主决策”章节明确“要建立健全群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制”，并对决策前、中、后有关工作提出措施。根据完善国家相关法律法规的要求，宝应县对行政决策又陆续提出了更具体的规范措施。2015年4月，宝应县政府印发《宝应县2015年依法行政工作要点》，明确提出各行政执法机关要按照国务院和省市政府的统一要求，依法梳理行政权力事项并以清单形式向社会公布，将清单内的权力事项纳入行政权力运行平台统一管理，落实《江苏省行政程序规定》，制定本地区政府重大行政决策程序规定。同年11月，《宝应县人民政府重大行政决策程序规定》出台，为规范政府重大行政决策行为、降低决策风险、提高决策水平和有效解决经济社会发展中的矛盾及问题提供了制度保障。为进一步规范重大行政决策听证环节，保障公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政决策的民主性和科学性，2017年8月宝应县政府出台《宝应县重大行政决策听证办法》，11月又印发《宝应县人民政府重大行政决策公众参与程序规定》，以规范县政府重大行政决策公众参与活动的程序，促进民主决策和科学决策。

近年来，宝应县政府在行政决策制度建设方面不断取得突破，制定了重大决策程序的相关规定。政府规范性文件的制定是法治历程的第一步，随着全面依法治国进程的不断加快，县级法治政府建设水平也在不断提高，但在重大行政决策法治化领域仍有一些值得关注的问题，这一点在宝应县的发展实践中也得到了验证。

(二)县级政府重大行政决策法治化的实践问题

1.重大行政决策的内部合法性审查机制不完善。十八届四中全会提出，要建立重大行政决策的内部合法性审查机制[注]卢护锋：《行政决策法治化的理论反思与制度构建》，《政法论丛》2016年第1期，第86页。。2015年1月，江苏省政府出台《江苏省行政程序规定》，其第三十条第二款和第三十四条都对重大行政决策合法性审查进行了规范。江苏省委省政府办公厅同时印发《江苏省规范性文件和重大决策合法性审查程序规定》，成为全国首个省级党政机关制定规范性文件和重大决策合法性审查程序规定的省份。2016年4月，扬州市政府办公室印发《关于完善规范性文件合法性审查机制试点工作的实施意见》。为贯彻省市政府规范性文件的精神，宝应县印发《宝应县人民政府重大行政决策程序规定》，其第六条规定：“县政府法制工作机构、行政监察机关按照各自职责分别做好重大行政决策合法性审查、廉洁性评估的业务指导和相关监督管理工作。”但是，合法性审查在该规定中的表述过于笼统，缺乏规范的审查程序、刚性的审查机制及合理的审查时限等内容。

调研发现，部分公职人员仍在一定程度上存在“合法性审查会束手束脚”“依法决策会降低行政效率”等错误认识，可见基层领导干部依法决策和合法性审查的意识还不强，“以言代法”“以权压法”的现象还在一定程度上存在，难以保证县级政府重大行政决策合法性审查的效果。

2.信息公开的质量、及时性与真实性不足。《宝应县人民政府重大行政决策程序规定》第七条对重大行政决策信息公开的渠道及时间作出规定，第八条规定在每年年初形成重大行政决策目录并作信息公开；《宝应县重大行政决策听证办法》第十三条对听证组织部门提出信息公开的具体要求；《宝应县人民政府重大行政决策公众参与程序规定》第十条、第十一条对宝应县行政决策草案的公开方式、征求意见期限以及具体要求作出规定。但是，这些规范较为笼统，执行难度大，许多条款流于形式。

笔者收集整理了宝应县人民政府门户网站、《宝应日报》等媒体、决策承办单位门户网站或信息公示栏等公布的重大行政决策信息，发现就信息公开这一点尚存在信息量不足、信息公开时间滞后和信息真实性不够等问题。如在宝应县的行政决策实践过程中，有关具体决策事项的专题信息没有做到及时公开，很多事项均为简单的公告或是事后的新闻报道。对于政府在具体的重大行政决策事项中如何行使行政决策权、行政审批权、分配财政资金、配置公共资源和提供公共服务等关键信息，公众无从知晓，很难实现有效监督。同时，在重大行政决策程序的推进过程中要核实以下内容：信息反馈和数据统计是否客观，公众参与过程中所发表的观点是否有加工筛选痕迹，信息公开质量是否有所提升等。

3.公众参与重大行政决策的机制仍不完善。这点突出表现在听证会制度和评审专家上。一是听证会制度不成熟。2017年8月，宝应县政府出台《宝应县重大行政决策听证办法》，虽然对重大行政决策过程中的民主协商作出了程序上的规定，但听证程序仍较为原则、抽象，公众参与度不足。部分参与听证的人员表示：自己稀里糊涂被选上参加听证会，对听证会的内容既不了解也不关心，自然也提不出建设性意见。《宝应县人民政府重大行政决策程序规定》《宝应县重大行政决策听证办法》并未对重大行政决策涉及的利害关系人占听证人数的比例作出明确规定，因此重大行政决策涉及的利害关系人代表比例偏低，造成听证会形式化。这一现象在基层政府的行政实践活动中普遍存在。二是缺乏对评审专家专业水平和综合素质的评估。调研发现，在决策咨询过程中，专家意见也存在“不专业”的现象。如在选取专家时对其专业性要求不严格，时有“万金油”式的专家出席于各类听证会或座谈会。而且，政府有时会对专家意见“按需取舍”；又或者通过利益影响专家意见，使专家意见沦为佐证政府决策的工具。加之对专家表现缺乏考核，一些专家参与态度不认真或表达观点不痛不痒的现象时有发生。

4.重大行政决策责任追究制度不到位。健全的问责制度是高悬于政府及官员头上，确保其恪尽职守、积极履职的达摩克利斯之剑[注]夏金莱：《重大行政决策终身责任追究制度研究——基于行政法学的视角》，《法学评论》2015年第4期，第19页。。《宝应县人民政府重大行政决策程序规定》第二十一条规定实行重大行政决策实施后评估制度，第二十二条规定“建立重大行政决策公众参与的督促、指导与考核机制”，但缺少“重大行政决策终身责任追究制度”的相关规定。追溯其上级行政机构，扬州市政府也未出台重大行政决策终身责任追究的相关规定。若无严格的责任制度作为保障，重大行政决策的合法性、科学性和民主性都将大打折扣。

三、县级政府重大行政决策法治化建设的完善路径

(一)增强县级政府法治观念，实现依法治县、依法决策

全面推进依法治国的重点在基层。当前，县域格局正经历从“乡土社会”向“城市社会”的转变，群众的民主意识、维权意识不断增强。县级政府主要负责人及其班子成员要进一步增强法治意识：一要改变以往“官本位”和“权力本位”的思想认识，树立起“民本位”与“权利本位”的思想认识；二要牢记不可逾越法律红线、不可触碰法律底线，在行政决策的每个环节都要做到合法合规，自觉做全面推进依法治国的推动者、守护者；三要加强对相关法律法规及规范性文件的学习与理解，提高依法办事能力，强化法治思维，不断提高县域范围内各项重大行政决策的社会参与度和法治化水平。

(二)完善重大行政决策程序制度，健全依法决策机制

1.完善内部合法性审查机制。内部合法性审查机制的建立，需要政府法制机构发挥好主体作用，将合法性审查意见作为决策的重要依据，并强化程序审查。

首先，发挥好政府法制机构在合法性审查中的主体作用。一是确保县政府法制机构的独立性，防止法制办“看政府主要领导脸色行事”情况的发生。二是加强基层政府法制机构的队伍建设与能力建设。要切实保障政府法制机构工作人员数量与专业要求，并通过各类专题学习与交流，提高相关人员审查内部行政决策的能力与水平。三是构建政府法律顾问制度体系，探索差异化的任务交办机制。可建立以市政府法制机构工作人员、政府公职律师和政府法律顾问为成员的政府法律顾问办公室工作平台。在实际工作中，根据重大行政决策所涉领域、繁杂程度等进行差异化交办，让“专业的人做专业的事”。

其次，进一步明确合法性审查意见作为政府行政决策重要依据的地位。一是从立法上保障合法性审查的地位。建议省市政府出台专门的法律或者法规，制定一套统一的合法性审查规定，明确合法性审查的范围、程序、主体、对象等，从立法层面保障合法性审查的顺利实施[注]周晓东：《制度保障：给行政权力戴上“紧箍咒”》，《江淮时报》2015年10月13日，第A3版。。二是在实践中自觉维护合法性审查效力。决策执行机关要严格遵循“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”决策的法定程序[注]江必新：《深化依法治国实践刍论》，《法学杂志》2017年第12期，第6页。，自觉维护合法性审查效力，采纳法制机构提出的合法性审查结论，确保决策合法、合理及可操作。

最后，法制机构进一步强化程序审查，提高内部审查的实效性。程序正当极其重要，应强化程序审查，包括决策单位在拟定决策方案时是否依法进行实地调研、公众参与、专家论证和风险评估等必经程序，特定事项是否依照规定举行了听证会等。同时，对重大行政决策审查明确时限、提高实效性，确保法制机构在规定时限内完成合法性审查任务。

2.完善公众参与机制。行政决策模式从封闭走向开放，已成为新时代法治政府建设的重要内容，也是提高行政决策民主化、科学化水平的内在需要。基层政府在决策过程中应当将决策的社会接受度视为价值理念之一，特别要紧密团结与充分尊重利益相关者。在此基础上，县级政府可结合自身实际完善制度规定，从而提高行政决策的公众参与度。

首先，不断优化听证会代表结构。听证会应当让受决策影响的各方利益主体都参与进来，特别是要保证利害关系人在各方代表中的合理化占比，并在政府有关规定中予以量化，使参与行政决策的代表能真正代表大多数群体的利益诉求，确保决策体现公众的真实意愿和要求。

其次，着力提高行政决策的透明度。要保障民众参与行政决策的知情权，加强行政决策过程的透明度，及时公开所需要解决的社会问题的相关信息，让权力按照法定程序运行在阳光之下。

最后，积极回应公众对行政决策的建议。行政决策的执行部门要严格遵守听证程序，如实将公众意见反馈给决策机关。若出现多数反对、分歧或不满意的现象，政府应及时调整决策方案，并在作出最终决策时说明采纳或不采纳公众意见的理由。

3.健全专家论证制度。改善决策咨询专家组的要素结构构成。县级政府要根据经济、社会和民生等领域，建立健全不同知识结构、不同领域、不同学科的决策咨询专家组队伍。可针对决策议题定期或事先向专家组征询意见，也可请专家组择题开展相关讲座，以增强基层政府工作人员的行政决策能力。同时，要加强行政决策研究论证机构的建设，对需决策的事项进行事前的调查研究和可行性论证，提出可供讨论的意见。研究论证机构要有民主的研究氛围和明确的工作目标，并充实机构的咨询力量，组建起独立、规范、权威[注]宁国良、罗立：《行政决策制度建设:县级政府行政决策优化的保障》，《求索》2012年第5期，第170页。的研究人员队伍。鉴于决策研究论证机构与决策者之间的“亲缘关系”，建议县级政府在重大决策的过程中提高行政决策研究及可行性论证过程的透明度，避免流于形式。可委托社会咨询评估机构承担具体决策的评估论证工作，促进民营咨询机构与政府行政决策研究论证机构之间的合作。

(三)完善重大行政决策责任追究制度

十八届四中全会明确提出建立重大行政决策终身责任追究制度，因此，基层政府应尽快建立相关制度。在制度建设中，一要明确承担责任主体。重大行政决策都是以行政机关的名义作出的，是经过集体讨论的产物，但集体讨论决定并不意味着就无法追责，因为在基层政府的行政实践中普遍采取行政首长负责组织实施的集体决策，并非绝对的少数服从多数，所以行政首长对决策结果往往起到较强的影响力。能否真正发扬决策机制所蕴含的民主价值，能否严格捍卫决策的法定程序，能否保证民主参与机制功能的有效发挥等，都会受到行政首长个体因素的影响。《宪法》第一百零五条第二款“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”，确立了行政首长负责制的原则。由此可认定，重大行政决策责任主体应当是行政决策的最终决定者，即相应级别的政府领导成员。二要明确行政决策责任追究类型。行政决策责任类型主要包括政治责任和法律责任，前者承担方式一般为党纪处分、剥夺责任主体行政权力，后者主要包含行政处分、行政法律责任和刑事法律责任。

推进地方政府法治化建设是一个系统工程，县域治理水平的提升，将对全社会的稳定发展起到“压舱石”的作用。以重大行政决策这一核心环节的法治化建设为抓手，不仅是推进县级政府法治化治理的关键点，也是深化改革、加强党的建设和全面建成小康社会战略布局的必然要求。