民办教育地方新政：突破、困局与走向——基于29省民办新政文本的分析

潘 奇

(上海市教育科学研究院 民办教育研究所，上海 200032)

分类管理是我国民办教育领域的一项重要制度设计。全国人大常务委员会于2015年12月和2016年11月，分别对《教育法》《高等教育法》及《民办教育促进法》进行了一揽子修订。这些修订后的法律与国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称“国务院30条”)、《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》《关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》等规范性文件，共同确立了对民办学校实施营利性和非营利性分类管理的法律构架及政策框架。我国民办教育类型多样、功能定位和发展阶段区域差异性大，从政策功能角度看，民办教育地方新政是各省、自治区、直辖市落实国家新法新政的具体实施意见，具备因地制宜细化改革举措和实现上下联动的功能，是推动民办学校分类管理改革实质落地的关键环节。

一、地方新政出台的基本情况

根据国务院新政文件要求，三年来，已有29个省份出台了地方新政文件，各地新政文件各具特点，总体情况如下。

(一)出台有先后，时间跨度较大

根据国家教育督导等要求，各地应在2017年“国务院30条”出台的一年内出台地方新政文件，但由于各方认识还不够统一，加上民办学校分类管理改革的复杂性，仅辽宁、安徽、甘肃、天津、云南、湖北、上海、浙江和河北9个省份在规定时间内出台了地方新政，之后分别有18个省份和2个省份在2018年、2019年出台了新政，时至今日，仍有2个省份未出台地方新政。

(二)高度重视，但部分省份系统性较弱

从发文等级看，各省均由省一级政府发布纲领性实施意见，仅一省通过省政府办公厅发文。从系统性看，仅上海、江苏、重庆和北京等少数省市出台的地方新政较为系统，除省一级的“30条”和《民办学校分类登记许可管理办法》外，上海还出台了《民办培训机构设置标准》《非营利性民办培训机构管理办法》和《营利性民办培训机构管理办法》3个配套文件；浙江出台了《公共财政扶持民办教育发展实施办法》《民办学校财务管理办法》《民办学校信息公开和信用管理办法》《民办学校教师队伍建设实施办法》《落实民办学校办学自主权实施办法》和《民办学校财务清算办法》等6个配套文件；江苏出台了《营利性民办学校监督管理实施细则》《关于推进民办教育收费改革的指导意见》2个配套文件；重庆出台了《非营利性民办学校监督管理实施细则》；北京出台了《营利性民办学校监督管理办法》。这些配套文件对构建地方民办学校分类管理改革制度体系具有重要的推动作用，值得关注和借鉴。

(三)内容体系较为完备，但部分省份质量不高

根据2016年11月7日“全国人民代表大会常务委员会关于修改《民办教育促进法》的决定”的授权和“国务院30条”新政的要求，各省、自治区、直辖市应制定现存民办学校实施分类管理的具体办法。从文件内容构成上看，各地新政基本涵盖了国家新政的主要内容：一是如何加强民办学校党的建设；二是涵盖财政扶持、准入领域、师资建设、融资以及土地优惠税费等在内的扶持举措；三是涵盖规范治理结构、加强学校资产和财务监管、收费以及其他规范办学等在内的治理举措；四是对分类管理改革过渡期设置、举办者补偿和奖励及推动平稳过渡的举措等。当然，各地新政虽然内容较为完整，在一些举措上实现了创新和突破，但部分省份文件质量不高，仅是国家版本的复制品。

二、突破：地方如何扶持与规范民办教育健康发展

无论是国家层面的新法新政还是地方新政，都应以破解长期制约民办教育发展的制度性障碍为主要目标，而地方新政的突破在于以国家新政内容框架为参照系，探索解决瓶颈问题的新思路、创新举措或落实国家新政精神的新路径。

(一)民办学校党建工作制度框架得到明确

民办学校党建是国家新法新政的最新精神和重点领域，各地新政主要从人员配备、工作机制和建设保障三个方面加以突破。

1.多渠道选派民办学校党组织负责人。云南等8省明确，民办学校党组织负责人主要由教育行政部门及公办学校选派和民办学校内部产生，其中吉林将选派民办高校党委书记、督导专员作为培养锻炼和考察选拔干部的重要途径，选派人选明确为公办高校50岁以下优秀的正处长级干部；上海拟制定《上海市民办高校党组织领导干部选拔任用暂行办法》，进一步推动民办高校党建工作的制度建设；辽宁对民办高校专职团委书记配备及其待遇标准提出明确要求。

2.明确民办学校党组织运行机制。一是上海等省市明确党组织的职能，规定“涉及民办学校发展规划、重要改革、人事安排等重大事项，党组织要参与讨论研究，董(理)事会在作出决定前，要征得党组织同意；涉及党的建设、思想政治工作和德育工作的事项，要由党组织研究决定”，其中广东、青海等省提出建立健全党组织与学校董(理)事会、监事会日常沟通协商制度和完善党政领导班子联席会议制度的要求。二是江西等省提出应明确党组织工作经费，规定上级党组织可全额返还民办学校的党费；海南、黑龙江等省规定民办学校要在年度预算中列支党组织工作经费；江西提出地方政府可以对民办学校党组织经费提供一定的财政支持。

3.完善党建工作保障机制。一是除将党建纳入民办学校年检内容外，安徽等8省还将党建纳入民办学校设立、评估考核、督导、管理监督和表彰奖励等环节；青海、湖南明确规定党组织建设有关内容要列入学校章程。二是制定党建专门支持计划，如上海提出实施民办高校党建和思想政治工作创新专项计划；吉林提出开展公办与民办高校结对共建活动；云南探索党建工作指导员等制度。

(二)民办教育扶持举措更加丰富和系统

各地力图建立完善的民办教育扶持体系，突破核心体现在财政扶持、鼓励社会力量进入教育领域、师资建设和土地税费优惠政策上。

1.丰富财政扶持方式。一是不断加大财政扶持力度，如浙江等省明确各级各类民办学校的补助标准。二是不断创新民办学校财政扶持方式，上海、贵州提出健全以招收进城务工人员随迁子女为主的民办小学办学成本政府补贴制度；海南对民办学校基本建设和设备购置贷款给予一定比例的贴息；山西对非营利性民办中等职业学校在实施学校基础能力建设、实习实训基地建设时，给予公办学校同等待遇。

2.鼓励社会力量进入教育领域。一是发挥财政扶持资金的撬动作用，浙江等6省提出对非营利性民办学校的捐赠给予财政资金配套；河南对民间资金一次性投资规模较大的学校给予一定的资金奖励和人才支持；海南对社会力量承担基本建设任务并引进优质高等教育资源的给予一定比例的贷款贴息和租金补贴；湖北、重庆等省市也提出贴息贷款政策。二是上海等省市通过建立教育发展投资公司或组建教育融资担保公司等方式，搭建教育投资运作平台，为民办学校提供贷款担保等服务，并探索以无形资产、商标权以及非教育设施抵质押贷款和营利性民办学校发行专项债券的办法。三是广东等6省通过支持“公办民营”“混合所有”“股份制”及“股权激励”等办学体制改革拓宽办学领域，其中重庆还尝试引入公益信托机制，引导教育基金会举办非营利性民办学校。四是江西等省鼓励举办普惠性民办幼儿园，积极探索混合所有制等多元主体合作办学的职业教育。

3.推动民办学校高水平师资建设。一是所有省份确保公办、民办学校教师享有同等待遇，体现在工龄计算、职称评定、人事管理、培训、招聘、人才政策和退休后待遇等方面，辽宁等6省还对民办学校给教师购买年金、商业保险给予直接或间接的财政补贴。二是大部分省份都支持公办学校在编在岗的教师到民办学校支教，并明确流动机制和办法，如浙江规定民办学校转公办学校编制的教师不超过20%，公办教师累计任职、任教时间不超过6年；安徽、甘肃等省规定支教教师的公办教师身份、档案关系和社会保险等均保持不变，工龄、教龄连续计算。三是提高教师待遇，湖北等6省引导民办学校建立教师收入动态增长机制；上海、重庆探索教师从教奖励制度；广东探索从教津贴制度；黑龙江探索民办学校教职工最低工资标准制度；湖北、广西探索服务师生的公募性质的民办教育福利基金和困难教师救助机制；江西和广西对党务、思想政治课教师及辅导员的收入提出了要求。

4.明确部分税费优惠等政策。一是进一步明确用地政策，如山东、广东等省明确将民办教育用地纳入统筹规划；湖北支持长期租赁、先租后让和租让结合的土地供应方式；海南规定国际及国家的教育类非营利性组织在海南设立分支机构时，享受非营利性民办学校同等用地政策。二是法人财产权过户费用减免。大部分省份都规定，对涉及土地等法人财产权原值过户到民办学校时产生的契税、个人所得税等给予相应减免，重庆、江西等省市允许土地用途转变产生的补交款可以采取分期付款的方式；黑龙江明确提出土地出让金按时价定价。三是明确民办学校的税费优惠政策，辽宁等省提出“民办学校提供技术开发、技术转让和与之相关的技术咨询、技术服务，符合相关规定的，免征增值税”；河北提出对民办培训机构使用简易计税方法征收税费；重庆、四川、陕西和江西等省市提出，满足条件的营利性民办学校可享受符合西部大开发或高新技术企业的税收优惠政策。

(三)地方民办教育现代治理体系基本形成

根据新法新政的要求，各地将民办学校治理体系的建构重点落在民办学校内部治理结构完善、加强财产财务制度建设和规范民办学校办学上。

1.科学构建民办学校内部治理结构。一是进一步完善治理结构，除按照法定要求建立健全监事机构外，上海提出探索职业校长制和公开选聘机制，并规定一个自然人不得兼任同一个学校的董(理)事和监事；青海规定有较多公共财政资金、资产投入的民办学校，董(理)事会应有审批机关委派的董事参与；黑龙江对营利性民办学校股东会等学校治理架构进行详细规定。二是明确关键管理岗位实行亲属回避的范围，如青海限定在监事会和财务岗位；重庆限定在校长、财务、人事、基建和采购岗位；吉林限定在人事、财务和资产部门。

2.建立健全民办学校财产财务管理制度。一是各省均要求民办学校将法人财产过户到学校名下，安徽、青海等省提出学校财产的评估要求；四川、浙江等省设立法人财产过户时间表，其中浙江还规定资产未过户到学校名下前，举办者对学校债务依法承担相应的法律责任。二是加强财产财务监管，重庆通过审批、公示、信息披露及账户余额制度等方式，严格规范民办学校的资产重组和关联交易行为；辽宁、云南等省要求经第三方审计的财务年度报告向社会公布或行政部门备案；上海建设完善的民办学校财务监管平台，并建设民办学校财务评估体系。三是加强民办学校财务风险管控，如浙江要求民办学校合理控制负债规模，借款只能用于学校自身的建设和发展，对外投资要报相关部门备案，且不得从事股票、期货等高风险项目投资；北京探索营利性民办学校风险保证金制度；四川提出民办学校在接受境外或带有境外背景的资金支持时，须经相关主管部门审批。

3.多维引导民办学校规范办学。一是实施办学负面清单制度，如辽宁、云南规定实施义务教育的公办学校，不得转为民办学校；江西规定公办学校参与举办民办学校须按照权限审批，不得影响公办学校正常教育教学活动；青海规定民办学校不得为高考移民、无本校学籍的学生办理报名登记手续和高中学业水平考试学籍；浙江规定违反相关规定配备公办学校在编教师的民办中小学校，必须承担相应区域的公共服务责任，其招生参照公办中小学校实施管理，更不得跨区域招生；甘肃、重庆、广东等省市规定民办学校使用的教材，尤其是使用境外教材，应当按规定进行审核。二是完善信息公开制度，如浙江专门出台《民办学校信息公开和信用管理办法》，明确公开信息的范围，包含：党建，举办信息，登记信息，内部治理信息，招生信息，收费信息，教师和其他人员数量及结构情况，办学条件和年度财务状况，接受和使用捐赠的信息，自然灾害、安全事故、公共卫生事件等突发事件的应急处理预案、处置情况，涉及学校的重大事件的调查和处理情况；上海、黑龙江等省市规定要公开年度检查、接受扶持奖励和受到处罚等信息；江苏、北京等省市规定社会组织或者个人可以用书面形式向营利性学校申请获取其他信息。三是引入第三方评估加强办学信用与质量防控，如湖北、吉林等省都建立民办学校第三方质量认证和评估制度；黑龙江等省定期对民办学校开展办学质量和信用等级评估，且把评估结果向社会公布；上海等省市提出将进一步在民办学校管理中使用第三方评估结果。四是探索办学风险防控制度，如广东探索民办学校联合保险制度；山东探索民办学校、受教育者(监护人)、保险公司共同参与的风险防范机制；贵州明确独立学院母体对独立学院负有安全稳定工作领导责任；四川规定民办学校要设置风险处置专项资金。

(四)现存学校过渡办法初步形成

分类管理改革影响最大的就是18万所现存的民办学校，各地初步在过渡期设置、补偿奖励办法和转设举措等方面进行了制度设计。

1.设置现存学校过渡期。各省在设置现存学校过渡期时通常有三种做法。一是像辽宁、广东等省未明确过渡时期，或后续配套政策仍未出台。二是明确过渡期和分学段实施办法，大部分省份设置了5年过渡期，湖北、江苏、西藏等省设置了3年过渡期，而上海、四川、北京等省市根据不同学段学校设置了不同的过渡期，并要求民办学校在限定时间内作出办学属性的书面选择。三是下放非高等教育学段过渡期的设置权限，如安徽、河南、贵州等省规定民办高校之外学段的民办学校由各市、省直管县决定。

2.对补偿奖励进行制度安排。一是明确进入补偿或奖励范围资产的时间，上海等7省市规定，2017年9月1日前的出资可纳入出资确认范围；青海则将出资时间限定在2016年11月7日之前；也有一些省份未明确出资限定时间，其中浙江还指出，应继续依法执行民办学校与当地政府的约定，体现了政府的契约精神；北京明确2017年9月1日以后出资者的投入和新增办学积累，不再作为补偿或奖励的参考依据。二是明确补偿计算办法，湖北、陕西和江西等省补偿上限为经确认的出资额，江苏、上海规定上限为出资额及其增值，其中江苏增值按清算当年5年期存款基准利率计算；上海增值按照一定期限内贷款基准利率和定期存款基准利率的平均值计算；北京补偿上限为剩余资产的30%。三是部分省份明确奖励剩余资产的最高比例，其中湖北为15%、江苏为20%、北京为30%；上海的奖励比例基于民办学校收费水平进行系数计算，并与民办学校办学规范程度挂钩，如年检不合格的举办者无法得到奖励；重庆实行“一地(校)一策”不限制奖励比例；浙江、黑龙江等省由地方政府出台办法，其他省份则尚未明确比例，也未出台后续政策，其中江苏采用一次结算与分期奖励结合的方式，还规定可从民办教育专项资金给予出资者一定的奖励。

3.出台平稳过渡的举措。一是明确转设特殊情况，湖北等8省规定转设举办营利性民办学校时，含义务教育阶段一贯制学校应进行法人拆分，其中四川和宁夏规定，办学条件应优先保障义务教育阶段办学的需求；云南等省规定转设后一个办学周期内不得变更登记；河北等省规定选择为非营利性民办学校的，不得再转为营利性民办学校；江苏规定新建配套幼儿园不得设立为营利性幼儿园。二是明确转设程序，如安徽、内蒙古、重庆等省份规定学校产权(股权)流转，要纳入所在地政府产权交易平台，如重庆、四川等省市规定现有民办学校选择为营利性民办学校和非营利性民办学校的清算程序。三是个别省份提出了转设涉及税费缴纳的优惠政策，海南等省规定分类登记之前依法依规减免的税收不再补缴，减免的增值税、企业所得税依据税收法律法规执行，还规定减免的规划建设相关费用不再补缴，以划拨方式取得的用地，按照补办手续时该宗地经确认的市场评估价格的40%补缴土地使用权出让金，土地出让价款可按有关规定在规定期限内按合同约定分期缴纳，用地大、补缴出让金确有困难的，市县政府要充分考虑历史因素，按照“一校一策”原则，采取长期租赁、先租后让、租让结合等灵活的方式办理用地手续，确保平稳过渡。

三、困局：分类管理改革仍需破解的难题

从局部看，各省民办教育新政不乏亮点，在稳步推进区域民办教育分类管理改革中起到了积极作用。但从整体看，大部分地方新政配套政策还不够健全，尤其是涉及举办者切身利益等关键问题的举措不清晰、缺乏操作性，甚至出现偏离国家改革精神的地方。这些难题集中体现在如下四个方面。

(一)过渡期差异化设置带来改革变数

全国人大授权各省市制定现存学校过渡安排，是希望各地因地制宜，更好地推动民办学校分类管理改革，但从实际情况看，各地的政策差异也带来一定的改革冲击。如在现存学校过渡期设置上，大部分省份设定为5年，有的设定为3年，有的则不设过渡期。相较而言，过渡期设置过短甚至要求举办者1年内提交学校属性选择的书面材料，会导致许多民办学校在准备不充分、条件不成熟的情况下仓促选择，尤其是在《民办教育促进法实施条例》修订尚未完成和独立学院转设新政尚未出台的情况下，会增加改革的风险。而那些未明确过渡时间的省份，会造成现有民办学校安于现状、缺乏改革的积极性。根据国务院新发布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，必须在“2019年6月底前引导学校限期归口完成营非登记”，因此，未明确过渡时间的省份须对现有政策作出调整。

(二)向营利性民办学校转设的渠道不够畅通

目前多数地方新政对现有民办学校如何过渡尤其是如何向营利性民办学校转设，缺少程序性规定，在财务清算范围、组织方式、缴纳税费种类和标准及剩余资产补偿奖励等内容上不够细化，导致实质性转设成功的民办学校不多，更多处于观望状态。除个别省份外，大部分省份对营利性民办学校的扶持政策采取原则性表述或模糊处理，尤其是对举办者普遍关心的营利性民办学校营业税(增值税)、所得税优惠问题，采取回避态度。再加上正面宣传不到位，可能引发部分举办者政策性恐慌，乃至采取“轻资产化”、构架关联交易乃至抽逃办学资金等各种规避措施，从而对学校的稳定运行和健康发展造成不同程度的冲击。

(三)转营税费补缴问题有待进一步明确

分类管理改革后，原以行政划拨方式所取得的用地，如选择营利性，就须由划拨改为出让，出让金须由原土地使用者予以补缴。除海南等个别省份外，大部分省份对选择“转营”时所产生的巨额土地税费缺乏明确规定，如是否需补缴土地出让金、按何种标准缴纳土地出让金等。粗略计算，以一所创办5年、拥有100亩土地校园的民办学校为例，在向营利性民办学校转设后，按设立时出让与划拨土地的差价算，需补交200万元左右的出让费；如按照转设发生时的差价计算，要补交8 000万元左右的出让费。以此类推，对土地面积更大的民办高校而言，所需补交的土地出让金将多达2亿～4亿元。可见，土地补交税费是现有民办学校转设营利性民办学校支出的最大成本，且我国民办学校基本靠学费滚动发展，举办者不具有雄厚的办学资金，这就导致现有民办学校很难转设为营利性民办学校。

(四)补偿奖励条款达不到举办者预期

缺乏退出机制是各地新政普遍的问题，其中补偿奖励条款是退出机制的核心要素。当前，各地补偿奖励条款或缺乏操作性，或力度达不到举办者预期。除上海等个别省市提出具体计算方法或公式以外，多数省份对补偿和奖励数额的计算方法语焉不详，直接影响分类管理改革的推进。从已经出台的补偿和奖励办法看，大部分省份的补奖力度偏低，普遍不符合举办者的预期，体现在：一是原始投资确权过程无法体现“历史贡献”和举办者“投资办学”的初衷，大部分省份以民办学校设立时的出资额及进行法定程序确认的追加投资额为准；二是奖励比例过低，一些省份设置了15%～30%的最高奖励比例，其算法和依据不足；三是个别省份采取“转设过程奖励”办法，而不是新法规定的“退出奖励”，将新法生效以后出资者的投入和新增办学积累不作为补偿或奖励的参考依据，不利于调动举办者继续办学的积极性。

四、走向：进一步完善地方配套政策的建议

地方新政配套政策不健全，既有地方政府部门的主观因素，也有外部的客观因素，如税收优惠政策权限在中央层面，地方层面很难突破。因此，各地应以问题为导向，以贯彻国家新法新政核心精神为根本，相互学习、借鉴先进经验，进一步完善地方政策体系。

(一)及时吸收和落实国家最新的改革精神

截至2016年底，中央层面先后发布《关于规范校外培训机构发展的意见》《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》《国家职业教育改革方案》等文件，对民办培训机构治理、普惠性幼儿园发展及企业参与举办职业教育等，有新的规范和指导方向。尤其是《民办教育促进法实施条例》即将完成修订工作，从其送审稿看，将对外资进入、集团化办学、培训机构分类、课程管理以及关联交易等方面提出新的要求。各省在进一步完善地方政策时，要针对这些新要求、新精神，继续创新落实办法。

(二)进一步释放营利性民办学校的发展空间

鉴于社会主义初级阶段的国情，投资办学仍然是现阶段民办教育发展的基本特征。民办学校分类管理改革的最终目的是吸引更多社会力量进入教育领域，办好人民满意的教育。在大力倡导捐资办学和非营利性办学的同时，还需在法理和政策层面平等对待营利性民办学校，着重解决现存民办学校转设为营利性民办学校时遇到的瓶颈。一是充分发挥《关于实施进一步支持和服务民营经济发展若干措施的通知》等政策利好，在广泛征求意见和充分讨论的基础上，通过“负面清单”等方式，明晰选择营利性民办学校的政策预期。二是由中央层面明确营利性民办学校的税收优惠政策，可比照国务院办公厅《关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》的相关规定，比照营利性医疗、养老机构和高新企业，予以相应的税费减免优惠和政策扶持。三是降低转营成本，建议以学校设立时的土地差价为基础计算土地出让金补交费用，或借鉴海南等省的做法，减免相关税费和出让金。另外，从保障民办学校平稳过渡的角度看，还应允许缓交或分期缴纳相关税费。

(三)细化出台民办学校平稳过渡的举措

各地应尽快出台新政配套政策，着力破解分类管理改革中的瓶颈。一是科学设置过渡期，基于区域比较，过渡期以5年为宜，可采用为不同时间段设立的民办学校设置不同过渡期的做法，精准施策，且鉴于政策变化和法规的不明朗，建议过渡期设置较短的省份进一步延长。二是各地要进一步明确补偿和奖励的原则、具体数额、计算方法和具体程序，以文件细则、补充细则或文件附件的形式，加快出台相关文件，在补偿和奖励的比例上宜高不宜低，充分保护现存学校举办者的办学积极性和维护办学的稳定性，防控因分类管理改革引起的办学风险。三是进一步明确清产核资的具体路径和程序。四是简化转设程序，各地可参照转制企业操作办法，明确转设过程涉及的登记部门、所需材料和具体程序，教育与人社、工商、民政等部门应有效沟通，及时解决“转营”过程中的名称保留、义务教育阶段拆分等问题。

(四)加快健全民办学校现代治理体系

为进一步促进民办教育的健康可持续发展，各地应在新政中进一步加强民办学校现代治理体系的建设。一是完善民办教育工作联席会议制度，促进部门协同，并设立专门行政管理机构，配备专职人员，适时建立专门的教育执法机构及执法队伍，构建完整的政府领导、审批和监督体系。二是健全营利性民办学校监管制度，在保证其办学自主权的基础上，紧抓质量保障，规范办学行为，完善财务监管、教育督导、年报制度和质量监控等制度，加强信息强制公开，从根源上解决VIE架构、“变相营利”和关联交易问题，适当探索营利性民办学校保证金制度。三是加强民办学校举办者变更的管理，进一步细化举办者变更程序，加强对新举办者资格核查、财务清算及变更收益等环节的监管，杜绝各种不规范的变更及交易行为。四是提升“自治”和“共治”水平，引导民办学校建立现代学校制度，在党建、独立董事设置、亲属回避和办学风险自控等方面开展制度创新，并进一步加强对协会、专业服务机构、第三方评估机构等行业及专业组织的扶持力度，加速共治格局的形成。