关于调整完善山东省棉花补贴机制的建议

王桂峰，徐勤青，张少红，王安琪

（1.山东省棉花生产技术指导站，济南 230013；2.中国人民银行海口中心支行，海口 570105）

棉花作为全球最大的天然纤维作物和纺织工业的主要原料，其商品率高、产业链长，涵盖种植、纺纱、织布、服装以及棉花副产品加工利用等多个环节，涉及多行业。棉花产业是市场关联度高、产业链长的商品化程度高的社会性大产业。因此，本文结合山东实际探讨棉花补贴机制，以提升山东省棉花质量、效益和竞争力。

1 棉花产业发展的重要变化

棉花作为集劳动力、土地、资本密集为一体的生长周期与产业链均长的经济作物，其传统生产要素成本比较增幅较大[1]，传统生产方式转换滞后。我国改革开放40年来，棉花市场化改革20多年来，棉花产业发展成就辉煌，市场在棉花产业资源配置中的决定性作用增强，政府宏观调控作用显著。我国棉业发展历程就是不断弱化计划经济调控模式，进而走向市场化棉业繁荣。1983年实现国内棉花供需平衡，21世纪前10年我国植棉面积位居全球第二。

2009年后，由于国家棉花产业政策的宏观调控引导、农业生产结构的调整优化、国家强化粮食安全战略的政策保证，我国东部沿海及除新疆以外的内地（下同）经济增长强劲，土地、资金、劳动力价格增幅加快，在内地城市化快速推进下劳动力成本加快攀升。目前，我国内地棉花面积全面缩减，棉花种植业及棉花产业经济加速转移到新疆等西部地区甚至境外。

2 山东省棉花生产情况

和全国棉花生产形势一样，山东省棉花生产呈现结构性萎缩调整优化态势。据山东省统计局数据[2]，“十二五”期间全省年平均植棉面积为45.6万hm2，比“十一五”平均减少24%；皮棉总产平均为66.13万t，比“十一五”平均减少57.8%。2017年，山东省植棉面积为17.5万hm2，皮棉单产1 185 kg·hm－2，总产20.7万t；2018年，植棉面积18.3万hm2，皮棉总产21.7万t。据最新植棉意向调查，2019年山东植棉面积为17.7万hm2，同比下降3.7%。当前山东省棉花生产主要聚集在鲁北、鲁西北、鲁西南三大植棉区。鲁北属黄河三角洲滨海盐碱地一熟传统植棉区，鲁西北是黄河故道一熟、两熟混作传统植棉区，鲁西南属棉经两熟高效植棉区。鲁中、鲁南丘陵地、旱薄地的旱作植棉区，仅有少量分布。

2018年国家规划建设233.3万hm2棉花生产保护区[3]，山东省承担26.7万hm2建设任务，为内地棉花主产区划定面积最多的省份，这为山东省棉花生产稳定发展提供了产业政策引导空间。

3 山东省棉花补贴机制调整完善思考

2014年按照国务院关于完善农产品价格形成和市场调控机制的部署，棉花临时收储政策取消，开始探索推进棉花目标价格补贴试点政策，对内地9个棉花主产省给予定额补贴，包括山东、湖北、湖南、河北、江苏、安徽、河南、江西和甘肃。2014―2016年，我国内地9个主产棉省棉花目标价格补贴标准为每吨皮棉2 000 元，以后根据市场价格变化而变化；2017―2019年国家对内地棉花实行定额补贴。

贯彻落实棉花补贴政策，提高棉花补贴实施效率，保持棉花补贴机制效能符合市场配置资源的基础性作用，集中优势产区，采取高效适宜的棉花产业政策，充分发挥出政策在棉花生产发展和产业提升关键期的平衡支撑作用，以强化棉花供需数量、质量的结构性基础。根据2018―2019年中央1号文件精神和国家调整内地棉花补贴机制的总体指导要求，山东省棉花补贴资金的使用机制和方向，要紧紧围绕“打造乡村振兴齐鲁样板”这一主题[4]，推进新时代山东棉花产业振兴；以全面推进棉花供给侧结构性改革为主线，开拓棉花生产发展的新技术、新产业、新模式、新业态，强力引导构建全省棉花生产保护区支撑体系，保证山东省棉业经济继续走在前列并实现可持续发展。

3.1 棉花补贴机制的总体思路

全面贯彻党的十九大精神和实施乡村振兴战略部署，科学规划准确把握棉花补贴机制改革的产业发展方向，配套高效管理和绩效考核运行机制。稳定优化山东传统植棉区棉花生产体系，提升棉花经营体系，开拓棉花生产发展新的路径，构建夯实棉花生产保护区支撑体系，建立山东绿色高效高质量棉花的品牌体系。要围绕提高棉花生产效率、增加和稳定棉花生产从业者收入、建设保障绿色高质棉花的供给体系、健全完善棉花生产社会化服务体系的棉花产业组织结构优化升级原则进行总体统筹规划。

棉花补贴机制改革，要体现推动山东棉花生产稳定发展、推动棉花产业振兴这一棉花产业政策创设创新的实践思路。

3.2 棉花补贴机制调整支持重点

新形势下，棉花支持保护政策需加快调整完善，要强化棉花补贴政策精准性、指向性。在补贴政策上，坚持棉花产业升级导向、高质量发展导向、绿色发展导向，逐步由支持棉花生产发展向生态补偿拓展，由直接生产补贴转向棉作制度更新的生态环境补贴。

棉花补贴机制要支持引导提高改善棉花生产保护区棉田生产基础设施条件，在主要棉花产业集聚区建设现代棉花产业园区，加强棉花生产能力建设，提升棉田基础素质和培肥棉田地力；保持棉业科技创新和生产技术进步，提高科技贡献率；健全完善棉花生产社会化公共服务体系及维护运行机制，开展棉花预期市场价格稳定和收入平衡的金融创新模式试点。

3.2.1改善棉花生产保护区棉田生产基础设施和农机农艺融合生产条件，建设棉花现代高效生产体系。目前，山东省棉花生产主要集中在中低产田、盐碱地、丘陵地、非有效灌溉区以及棉经套作轮作倒茬生态区和生产边际边缘生活自用区。山东省要保持棉花产业经济的总量和高质量可持续发展，一是要保住棉花生产保护区26.7万hm2的高效高质量植棉业规模，研究其政策引导、产业创新、科技创新技术进步、对外合作发展支撑体系；二是加强棉花生产保护区中低产田改造，提高耕地质量，包括土地整治（整理）、农田水利工程、耕地质量保护、休耕轮作等。

在充分科学规划、论证的基础上，启动山东省黄河三角洲地区优质棉花特大型生产基地建设工程，科学规划黄河三角洲盐碱地开发利用，以棉作农艺工程技术进行改造改良、 进行棉作型地力培肥，建设棉花生产生态协调互作模式生态棉区，实现“藏棉于地”。积极拓展棉农的产销一体化市场运行机制，改善棉花商品的营销条件；支持棉花生产保护区的棉花产业集聚大县（区）建设现代棉花产业园，实现棉花生产全要素提升，形成棉花产业集聚式发展格局；支持棉花生产保护区中各差别化生态棉区进行棉花产业融合试点。现代棉花产业园区要以县级政府为组织实施主体，由具有一定资质的规划设计机构科学论证整体方案，建立专门的县级政府领导组织协调机制，研究建立保障当地棉花园区、优质生产区、专用生产基地、棉花种子良繁体系正常持续运转的科学机制。

3.2.2加速棉业科技创新。建设鲁北、鲁西北、鲁西南三大植棉区棉花“全链条、全农艺环节”生产信息系统公共服务平台。在历年棉花生产统计调度的基础上，筹建适合山东省现代棉花产业技术统计的大型数据库，发展高效市场化“数字棉业”，实现棉花生产农时性和智能化、科学化农艺技术全程管理和国内外市场信息服务；促进棉花产学研用一体化科技创新与成果转化推广机制的形成，支持棉花生产保护区重点规模大县以具有一定规模和市场竞争力的棉花纺织业（优化重组棉花加工400 型企业）为主体，建设现代棉花产业技术集成创新试验站，配套建设棉花种业高新应用技术研发平台；努力突破棉花产业传统农艺技术、种业应用型技术、棉花加工纺织工艺技术创新融合的产业集成创新技术瓶颈。建立山东绿色棉花生产制度体系和技术标准、技术规程，推行棉花高效绿色化生产；建立棉花绿色高效高质生产供给的公用品牌区域，在全省产棉集中的规模化大县，全面推进棉花生产的绿色高效高质量发展，引导新型棉花经营主体使用绿色生产资料和技术。推进棉花全程绿色简化生产技术和优质专用短季棉（早熟棉）生产新业态示范技术工程，实现棉花“无膜化”栽培或可降解地膜种植；促进棉花生产与生态保护结合，进行棉作制度调整优化，科学建立棉区棉粮经饲产业结构平衡体系。

建立棉花特色产业“物联网”示范村镇，引导信息化植棉业发展； 支持棉花大县发展棉花新业态“新六产”（即第一产业的1 份收入，经过第二产业加工增值为2 份收入，再通过第三产业的营销服务形成3 倍收益，总计6 份收入，产生乘数效益），如棉花产业与棉花文化、体验旅游、电商、生态融合的新业态，传承棉业文明。

3.2.3健全完善棉花生产社会化服务体系。棉花社会化服务体系是为棉花生产经营主体提供产前、产中和产后全过程综合配套服务的网络体系，是1个庞大复杂的有机系统，包括科技服务、生产服务、植保服务、市场信息服务、采购服务、销售服务、加工服务、信贷服务、生活服务等。

发展多种形式适度规模经营，培育新型棉花经营主体，是增加棉农收入、提高棉花产业竞争力的有效途径。健全完善的棉花生产社会化服务体系，是建立现代规模化经营的棉花产业组织结构，实现小微型经营棉农与现代棉业市场衔接的有效载体。

支持棉花生产保护区建设县域棉花生产服务中心、棉花产业协作服务中心、棉花产业技术信息服务中心以及全省棉花产业信息移动互联终端服务体系。引导重点发展小农户急需的棉花生产农资供应、绿色生产技术、棉花副产品物资源化利用[5]、农机作业、棉花主副产品收购加工等服务。按棉花自然生态条件搭建重点植棉大镇棉花生产服务综合平台。

山东省曾是全国最大的植棉省份，植棉历史悠久，棉作历史、传统耕作文明的传承影响了几代人的生活梦想，也成就了山东省具有高度国际竞争力的棉花产业经济强省地位。山东省正处于打造乡村振兴齐鲁样板的农业农村发展优先的新时期，科学调研、积极做好棉花补贴机制调整，狠抓各项棉花产业政策落实，有望加快现代棉花生产体系、产业体系、经营体系重构，加快推进山东棉花产业振兴。