矿业纠纷调解转型的法律路径：从行政主导到市场竞争

孙 哲

(上海政法学院 法律学院，上海 201701)

如果说制度设计具有报酬递增的显著特征，那么初始制度对变迁路径就具有决定影响。在行政垄断凸显的矿产资源产业中，虽然行政调解被广泛运用于纠纷解决，但其已然面临外部和内部的双重困局；十九大提出完善社会主义市场经济体制，2018年“两会”强调完善多元解纷机制，为矿业纠纷调解制度的转型指明了方向。笔者认为，矿业纠纷调解转型的基本路径是实现调解的市场化转型，即由行政机关主导调解过程转向商事调解组织相互竞争。我国矿业市场正在加速建立，本文就如何实现调解转型的法律问题展开讨论。

一、行政调解困局呼唤调解转型

(一)行政调解面临外部制度变迁

1、行政调解植根于行政垄断、政府管理的矿业制度环境

道格拉斯·诺思指出，制度矩阵的内部依存网络具有报酬递增特征，初始制度的得利者力求建立互补性制度来降低交易成本、实现规模经济。[1](P111-112)我国国企垄断、行政垄断的矿业产权结构，要求建立政府主导的非诉解纷方式，政府主持下的行政调解构成行政垄断的互补性制度安排。

一方面，国企行政垄断的产权结构，提高了行政调解的成功概率。首先，国有企业与行政机关存在矿权控制关系。行政机关主导矿业权分配环节，帮助国有企业垄断资源矿业权，排斥民营资本参与矿业权竞争，成为国有企业构建矿业垄断的制度基础。国有企业为维持其对矿业权的垄断地位，必然尽力遵从资源管理机关的调解建议。其次，国有企业与行政机关存在资本控制关系。无论是国有独资还是国家控股，国有企业均由中央或地方国资委投资。较强的资本纽带、密切的关联关系，使得矿业国企之间的纠纷更易通过实际控制人的行政调解来化解。再次，国有企业与行政机关存在历史渊源关系。我国矿业国企多由矿业管理机关改制而来，在管理模式等方面与行政机关保持高度一致，“旋转门”现象的大量存在又强化了双方的人员联系，使得国企更易接受行政机关的调解方案。

另一方面，政府资源管理的管制制度，降低了行政调解的交易成本。我国政府对矿业实行全过程管制，既包括对矿业生产的监督检查，又包括对矿产资源的权利分配。政府主管部门在分配资源、管理产业的同时，对矿业国企间的纠纷进行调解，可以避免新建机构、配备人员所导致的组织成本；政府通过控制资源分配来管理资源产业，企业通过迎合权力激励来保持垄断地位，这一过程使得政府行政立法得以贯彻、资源管理模式实现强化、政企利益集团逐步形成、矿业国企行动保持一致，减少了反复调解、程序冗长所带来的运行成本。

由此可见，行政垄断、政府管理的矿业制度，通过排斥市场竞争、弥合利益冲突，消除了矛盾纠纷的产生根源，降低了行政调解的交易成本，使行政调解得以展现“定纷止争”的制度绩效。

2、行政调解经历着市场竞争、政府监管的矿业制度转型

国家战略变革要求矿业制度变迁。政府主导的资源分配制度，造就矿权垄断，阻碍市场竞争，抑制企业创新，形塑路径依赖，已经成为我国矿业发展的主要瓶颈。为了实现产业升级，完善矿业市场，提高产权效率，党中央和政府提出了新时期的战略规划。从十八届三中全会的“发挥市场配置资源的决定作用”、“公平分配生产要素”，到十九大的“完善市场经济体制”，属于改革“深水区”的矿业市场构建已经被推上风口浪尖。2017年矿业权出让试点拉开帷幕，2018年国务院机构改革方案落地，标志着国家战略指导下的矿业制度转型步伐正在加快。

矿业制度变迁引发产业矛盾变化。国家战略指导下矿业制度转型必然引发产业矛盾变化，[2]进而对行政调解为主的非诉讼纠纷解决方式提出挑战。一方面，矿业市场构建为企业之间的竞争提供了平台。民营企业希望借助市场转型的契机，打破国企垄断，实现公平分配，分享竞争收益；国有企业希望维持矿权垄断现状，强化产业垄断，排斥市场竞争，收割垄断红利。国企和民企的利益冲突、权利冲突构成转型阶段矿业市场的主要矛盾。因为双方缺乏资金、人员纽带和共同的实际控制人(国有资产管理部门)，所以这种矛盾很难通过政府的行政调解来解决。另一方面，矿业市场构建为政企关系的改变提供了机会。矿业制度转型要求政府职能由资源分配转向市场监管，激励模式由权力激励变为产权激励，减少了企业对政府的资源权属依赖，切割了产业上游的政企利益链条，增加了政企间因监管行为的矛盾纠纷，提高了政府行政调解的交易成本。

(二)行政调解囿于内部制度缺陷

1、行政调解公正性难以保证

初始制度安排塑造政企利益集团。[3]矿产资源产业的利益集团遵循利益分化和利益组织化的成长逻辑。[4]一方面，制度转型导致利益分化。资源产业进入转型阶段后，由行政机关改制而来的国有企业，凭借行政划拨和行政立法垄断矿业权，获取巨额垄断利润；遵循市场规则自发成长的民营企业，只能参与矿产资源产业的中下游环节，难与国企开展竞争。[5]矿业市场的利益分化逐步形成。另一方面，集体行动促成利益组织化。相对于民企集团，国企集团的小集团特征使其更易克服搭便车问题，[6](P16-26)达成集体行动、俘获政府机关、影响政策立法、固化矿权垄断，在矿产资源产业继续维持国有经济垄断的政经体制和传统路径。

利益集团形成有碍行政调解公正。首先，行政机关通过反哺国有企业牟取政经利益。实践中，国有企业往往利用其行政级别和政治话语权，为行政机关提供政治支持；行政机关则无偿授予国企矿业权，使国企利润中包含大量资源租金，并通过收取利润方式分享租金。正因如此，行政机关在调解矿业纠纷时，通常更倾向于满足国企的权利主张，以维持财政来源、捞取政治资本。其次，行政机关通过介入实体争议输出集团意志。在行政调解过程中，行政机关不仅限于主持调解程序，而且介入实体争议并提出和解方案。[7]方案所遵循的规则，既包括全国人大制定的法律，又包括本部门、本地区、本单位发布的规章、政策、规范性文件。这些政府政策和立法多在矿业国企的影响下制定，或由矿业国企直接提供立法草案，带有明显的部门利益、地方利益倾向，通过行政调解过程形塑产业发展路径，具有输出集团意志、达成利益偏好、固化既得利益、强化政企联系的效果。

2、行政调解规范性存在缺陷

第一，行政机关的权力边际不明确。《矿产资源法》授权政府“处理”矿山企业的矿区范围争议，为行政机关调解矿业纠纷提供了正当性基础，但却模糊了行政调解与行政裁决的权力边际，使得行政机关既能不经调解径行裁决，也可在当事人不接受和解方案时裁决，甚至在裁决前排除当事人的起诉权利。[注]判例显示，法院认为涉及矿区范围的争议，属于行政机关处理的范围，不属于法院受理民事案件的范围。参见2014年“周传乙与秦永元采矿权纠纷二审民事判决书”。矿业纠纷的行政调解成为行政裁决的非必要前置程序，当事人不接受调解方案就必须面对同一机关的裁决结果，对裁决结果不服只能发动行政诉讼而非民事诉讼，迫使当事人基于解纷成本接受调解协议。

第二，行政调解的协议效力不明确。立法缺少对行政调解协议效力的明确规定，造成了理论上的众说纷纭和实践中的执行困难。2009年四川省政府《关于加强行政调解工作的意见》、2011年江苏省政府《关于加强行政调解工作的意见》均要求当事人“自觉履行行政调解协议”，[注]2009年四川省政府《关于加强行政调解工作的意见》，规定，“经行政机关调解的争议纠纷，达成协议的，行政机关应当制作调解书。当事人应当按照约定自觉履行行政调解协议，不得擅自变更或者解除。”2011年江苏省政府《关于加强行政调解工作的意见》规定“行政调解协议经各方当事人认可并签字或盖章后，即对调解当事人具有约束力，当事人应当自觉履行”。却没有规定调解协议的行政或司法确认程序；2015年北京市《行政调解办法》允许当事人申请公证或法院确认调解协议效力，但没有规定拒不履行协议时的强制执行程序。理论上，针对行政调解协议的效力问题，存在无法律效力说、合同效力说等诸多学说，不一而足；[8]实践中，当事人面对拒不履行调解协议的情形，往往只能诉诸行政裁决或法院裁判，却没有法律依据请求强制执行，这不仅增加了当事人的纠纷解决成本，而且降低了行政机关调解的积极性，削弱了行政调解在制度竞争中的优势。

二、矿业市场构建牵引调解转型

2017年矿业权出让试点正式开始，拉开了矿业市场化转型的帷幕。笔者认为，我们应该把握矿业市场构建的重要契机，降低调解制度的转型成本，引导调解制度的转型方向。

(一)扩大市场规模降低边际成本

1、市场规模扩大，导致矿业纠纷增多

矿业市场的构建依赖法律制度的转型。法律制度作为社会变迁的工具，其优势在于具有正当性、一定程度的理性、权威性、制度化，一般不具有破坏性并且有一套机制保障其实施。[9](P252)基于法律制度在推动社会变迁中的重要作用，2017年2月，中共中央、国务院发布《矿业权出让制度改革方案》，决定在山西等六省开展矿业权出让试点，规定除特殊情形外，矿业权一律以招标拍卖挂牌等竞争方式出让，将协议出让范围严格控制在国务院确定的特定勘查开采主体和批准的重点建设项目，以及大中型矿山已设采矿权深部；2017年7月，最高人民法院发布《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》，规定除法律、法规另有规定外，矿业权出让合同、转让合同自成立时起生效，转让申请未经主管部门批准，不得办理矿业权变更登记手续。

试点方案和司法解释的制度设计体现出促进市场交易、保护交易安全、降低交易成本、提高产权效率的核心思想，它们的出台为矿业市场的形成完善开拓了制度空间。试点方案厉行矿业权竞争取得制度，冲击矿业权国企垄断结构，推动矿业权一级市场形成；司法解释强化矿业权自由转让制度，彰显矿业权财产权利属性，促进矿业权二级市场完善。随着市场规模的不断扩大，产权主体的多元发展，主体间的博弈与竞争也会愈演愈烈，由矿业权取得、转让行为引发的纠纷无疑将成为下一阶段我国矿业纠纷的主旋律。

2、受案数量剧增，使得边际成本降低

边际成本是每增加一单位产出所带来的成本。[10](P118)如果将进入调解程序的案件视为调解组织的产出，那么每调解一起案件所增加的成本即为边际成本。商事调解组织的边际成本随着受案数量的剧增呈现出显著的递减特性。这是因为调解组织的建设和运行需要一定的固定投入，比如办公场所的租赁、办公设备的购买等等，无论调解组织是否受理案件这些成本都会发生。在公平竞争的矿业市场环境中，矿权实行强制出让，矿业纠纷急剧增多，行政调解日渐乏力，商事调解组织的受案数量迅速增加。若固定成本保持不变，受案数量增加使得每起案件分担的固定成本上升，边际成本下降，配合调解收费制度的推行，调解组织的边际收益得以提升。相反，在国企垄断的产业发展模式下，矿权通过行政划拨，矿业纠纷数量较少，行政调解居于主导，鲜有其他调解组织受理矿业纠纷的案例。因此，调解组织的固定投入无法得到分担，商事调解组织难以持续经营。

(二)鼓励市场竞争降低交易成本

1、市场竞争加剧，激励技术创新

矿业市场的构建开拓了公平竞争的环境，激励企业通过技术创新来获得高额利润。互联网技术基于其便捷无界的优势，在技术创新浪潮中扮演桥头堡的重要角色，为各行业创建“互联网+”模式提供技术支撑。依托互联网技术，近年来我国在线调解平台迅速发展，当事人、第三人利用电子邮件、电子布告栏、电子聊天室、语音设备、视频设备、网站系统软件等技术打造的网络环境，在无需会面的情况下进行传输、交流、沟通，最终达成调解协议。[11]其中，尤以法院构建的诉调对接平台最为典型，如上海市高级人民法院主持建立的在线调解平台，不仅能够链接调解机构、选取调解人员、推进调解程序，而且能对调解协议进行在线司法确认，为调解工作的开展提供便利。

网络技术创新对调解制度发展的意义集中体现在能够提高纠纷解决的效率。相对于诉讼制度，调解组织本身缺少国家机关的权力背书，在制度竞争中居于先天劣势，唯有为当事人提供更为高效的解纷服务，方可在制度竞争中脱颖而出。仅以“免费”作为关键词来吸引当事人，尽管能在短期内挤占解纷市场份额，但从长期来看，则会导致专业人才流失、调解案件泛滥、制度吸引力下降等问题。因此，笔者认为，调解制度的生命在于效率，解纷效率的提高依托技术，我们应该把握网络技术创新的契机，推动调解制度核心竞争力由“廉价”向“高效”的转型。

2、技术创新提速，降低交易成本

网络技术之所以能够提高调解效率，原因在于能够降低调解的交易成本，体现在两个方面。一方面，网络技术能够降低获取商事调解信息的成本。我国解纷市场上存在信息不对称问题，调解作为一种非诉讼纠纷解决方式，其公众认知度远远低于诉讼制度。在线调解平台的发展有助于解决信息不对称问题，它不仅能够方便当事人查找调解组织、联系调解人员，而且能通过汇编法规、分享案例等形式，增强当事人对调解效力、协议执行等问题的预期，提高商事调解制度的社会认知度。另一方面，网络技术能够降低参与商事调解过程的成本。首先，网络技术有助于降低时间成本。当事人的申请递交、信息传递、协议送达均可以通过网络完成，节约了大量的时间成本和费用支出；其次，网络技术有助于突破地域限制。它不仅能够扩大调解组织受案范围，使得专业调解组织能够受理跨区域的案件；而且能够便利当事人参与调解程序，无论当事人身在何处，只要使用网络设备即可参与调解。

三、政府强化市场助推调解转型

如果说矿业市场构建能够降低调解制度的转型成本，那么政府可通过强化市场来助推调解制度的转型进程，强化市场的基本路径就是充分保护产权、保障契约履行。[12](P3)笔者认为，我国矿产资源主管部门应该以厉行产权保护为使命，以遏制分利集团为途径，以提高转型收益为目标，为矿业市场强化和调解制度转型提供助力。

(一)政府保护产权，优化调解环境

1、矿业产权保护，奠基市场构建

矿业调解转型依赖于矿业市场构建，矿业市场构建依赖于矿业产权保护。首先，产权保护促进资本投入，扩大市场规模。矿产资源产业不仅需要下游的交易市场，而且需要上游的探采市场。正在实施的矿业权出让试点就是为了打破国企对产业上游的垄断，实现矿业权的公平分配，为探采环节开拓市场空间。众所周知，资源产业上游的勘探开采属于资本密集型生产，具有资金投入量大、回收期长的特点，其产业吸引力必须建立在财产权充分保护的基础上。假如他人能够肆意侵夺财产权利，那么投资人必将血本无归，矿业市场也如镜花水月，山西煤炭能源整合正是典型例证。因此，必须充分保护投资人的财产权利，使其免受他人尤其是政府的非法侵犯，才能实现引导投资、扩大市场的目标。其次，产权保护激励市场竞争，促进技术创新。无论是网络技术的创新，还是探采技术的创新，企业进行创新的目的都是建构竞争优势、追逐超额利润。政府只要充分保护产权，规范竞争秩序，拥有矿业权的企业在利益的驱动下，就会主动试错、投入资本、参与竞争，在实现自身利益的同时，推动矿业市场的发展。由此可见，基于产权保护在市场构建中的基石地位，政府可以通过保护产权来加速市场建设、优化调解环境。

2、政府职权整合，厉行产权保护

为了对矿产资源产权进行确认和保护，2018年3月3日，全国人大通过新一轮国务院机构改革方案，决定组建自然资源部，整合国土部、发改委等部门职权，不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。笔者认为，新组建的自然资源部门应该围绕矿业市场构建，遵循《物权法》基本原则，履行自然资源资产所有者职责。

首先，自然资源部门应完善矿业权登记制度，还原矿业权的财产权属性。《物权法》第一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”既然作为国家基本法的《物权法》明确规定了矿业权，肯定了其财产权属性，那么矿业权就应该准用物权法的一般原则，以登记作为其生效要件。然而，行政机关固守《矿产资源法》的规定，要求企业经政府审批、发放许可证后方可进行资源开采，与《物权法》的立法精神相悖。笔者认为，一方面，《物权法》和《矿产资源法》属于不同位阶的法律规范，《物权法》是国家基本法，《矿产资源法》是一般法律，《物权法》的效力应高于《矿产资源法》；另一方面，虽然登记和审批都是行政许可的方式，但是二者对产权的羁束力完全不同，审批体现出政府对产权设定的事前决定，而登记意味着政府对产权设定的事后确认。新组建的自然资源部门应该遵循《物权法》的原则，变矿业权审批为登记取得，完善矿业权登记制度，弱化政府对产权的管束，还原矿业权的财产属性。

其次，自然资源部门应履行矿业权出让合同，保护矿业权人的财产权利。2017年矿业权出让试点开始，矿业权采用竞争方式出让，脱颖而出的企业需与政府签订出让合同，并经政府颁发许可证后方可取得矿业权。根据2015年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条的规定，“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”，公民、法人和其他组合可以就行政协议提起行政诉讼。笔者认为，政府和矿业权人签订的矿业权出让合同约定矿业权范围、期限等内容，具有设定财产权利的基本功能，符合行政协议的主要特征，对双方均具有法律约束力。假如政府未依约履行合同义务，擅自变更、解除合同，不仅可能遭致行政诉讼、承担违约责任，而且将会损害政府公信、阻碍市场构建。

(二)政府遏制利益集团，提高调解收益

政府不仅可以通过保护财产权利、构建矿业市场，优化调解环境，而且可以通过切割集团利益、供给法律制度，提高调解收益。调解收益的提高既体现为调解结果公正的保障，又体现为协议达成难度的降低。

1、政府切割利益，保障调解公正

想要实现调解结果的公正，就必须保证调解组织的中立。前已述及，由于国企与政府存在控制关系和历史渊源，国企集团习惯于俘获政府维持垄断地位，政府机关倾向于反哺国企牟取政经利益。国企与政府间的利益链条已然影响了政府的中立地位，使政府在主导行政调解过程中很难确保结果公正。

正因如此，为了保障调解公正，新组建的自然资源部门应该设法切割政府与国企间的利益链条。切割利益链的基本思路是使政府机关退出调解程序，由市场化的商事调解机构对矿业纠纷进行调解。首先，商事调解机构之间存在竞争关系，假如某家调解机构违背法律规范、偏离公平原则进行调解，不仅会在竞争中丧失竞争优势，而且会遭致监管部门的严厉处罚。市场竞争的压力、政府监管的权力会激励、督促商事调解机构提高调解效率、追求调解公正。其次，商事调解机构不享有设定或确认矿业权的行政权力，无论国企还是其他集团都不能通过俘获该机构来垄断矿权。因此利益集团缺少达成集体行动俘获调解机构的激励。再次，商事调解机构既不能运用行政权力分享资源租金，又没有强烈的政治利益诉求，不需要寻求国企集团对自己的政治经济支持，因此也不存在偏向国企集团的动机。

2、政府供给制度，降低调解难度

如果说俘获政府、垄断矿权、追逐产业超额利润构成国企集团的主要目标，那么集体行动、影响立法、促使集团利益法制化就成为国企集团的重要手段。从1998年《矿产资源勘查区块登记管理办法》到2003年《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》，再到晋煤整合时山西省政府颁行的一系列文件，带有明显利益倾向的非理性制度安排，不仅固化了国企集团的垄断权利，而且割裂了政府与市场的共容利益，很难被追求公平竞争的市场主体所接受和遵从。如1998年国务院颁布《矿产资源勘查区块登记管理办法》就规定，申请勘查、开采天然气资源必须经国务院主管部门的审批登记，颁发许可证，禁止任何单位和个人进入他人已经取得探矿权的区域进行勘查或开采活动。事实上只有中石油、中石化等几家企业获得了政府许可，国企通过抢先登记主体矿区矿业权，使其对天然气资源的垄断合法化，其他企业无法再次登记矿业权。这些非理性的立法文件增加了达成协议的困难度，导致了纠纷解决的不彻底。

正因如此，新组建的自然资源部门应该充分运用行政立法职权，推动法律制度的理性化。具体而言，政府的制度供给应该以保护产权、鼓励竞争为原则，赋予不同性质的企业参与矿业权竞争的同等机会，并为所有企业的矿业权提供同等力度的保护。如明确规定矿业权以有偿出让为原则，取得矿业权的权利人应当支付出让金；规定取得矿业权的基本条件,符合条件的企业均可参与矿业权竞标；他人未依法律规定和法定程序，肆意侵夺矿业权，均需承担恢复矿业权、赔偿损失等法律责任。这种理性的制度安排不仅符合市场主体的制度需求，引导市场主体自觉遵守法律规范，降低调解协议的达成难度；而且为市场主体带来长效激励，促使市场主体设法保护自身产权，降低法律制度的执行成本。

四、法律制度设计成就调解转型

(一)加强对调解组织的监管

对调解组织监管包括事前监管和事后监管两方面，事前监管强调调解组织的准入，事后监管强调竞争秩序的维护。加强监管应该从两方面着手分别进行制度设计。

1、完善调解组织的登记制度

如果将调解转型的制度需求归纳为支撑其市场化进程，那么制度供给的基本目标就应是实现竞争机制有效运转。竞争机制不仅能够倒逼调解组织探索调解技巧，提高调解效率；而且能够淘汰偏离公正理念的调解组织，保障调解公平。竞争机制的有效运转首先要求调解组织的自由建立。具体而言，一是要确立登记设立的调解组织设立原则。监管部门的职责仅在于审查准入条件是否符合，对调解组织能否设立不享有决定权。只要相关机构提出申请，经审查符合准入条件，就应允许其登记成为调解组织。二是要明确调解组织的登记机关和准入条件。司法行政机关作为人民调解指导机关，在调解工作方面具有丰富的经验、必要的机构、相应的人员，由其担任调解登记机关有助于节约制度成本、降低转型阻力；司法行政机关应该规定调解组织的准入条件，包括调解场所、调解人员、必要资质、资金保障、机构章程等等。

2、实行调解组织的责任制度

除了调解组织的自由建立，竞争机制的有效运转还要求竞争秩序的充分保障。无序竞争非但不能发挥竞争制度绩效,还会引发公正缺失、价格畸低、人员混乱等问题。因此，需要建立调解组织责任制度，以规范竞争秩序，防范无序竞争。一方面，应当确立当事人的举报制度。当事人发现调解人员缺乏资质、调解收费偏离标准、调解结果有失公允等情况时，均可向监管机关进行举报。监管机关经调查核实，发现确实存在违规情形的，应追究调解组织及人员责任。另一方面，应该明确调解组织责任形式。监管机关发现调解组织存在违法调解、违规收费等情形时，可以责令调解组织对当事人公开赔礼道歉，并赔偿当事人损失；必要时可以对调解组织进行罚款，取消相关调解员资格，撤销调解组织的行政许可。

(二)规范诉调对接适用范围

1、谨慎适用委托调解制度

早在2003年我国一些基层法院就开始尝试将民事案件委托给人民调解组织进行调解，2004年最高人民法院出台《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，正式确认了委托调解制度。此后，各地法院广泛适用委托调解，既有诉前委托又有诉讼中委托，近年来还出现了委托行业协会调解的试点。

笔者认为，尽管委托调解确实有助于减轻法院讼累，但它同时可能有碍于调解组织公平竞争。因为法院在委托调解时，往往只征求当事人是否接受调解的意见，不会对调解组织及调解员的情况进行具体说明，选择哪个调解组织及调解人员均由法院决定。法院对调解机构的决定权，使得调解组织可以通过俘获法院，获得市场竞争中的优势地位，妨碍其他组织开展竞争，拖累调解市场化转型进程。

因此，笔者认为，应当谨慎适用委托调解制度，限制法院对调解组织的决定权。可以建立诉调对接平台，公示调解组织和调解员名录，对调解员进行介绍，由当事人选择调解员进行调解。切忌由法院替代当事人选择，以防止行业垄断和权力寻租。

2、明确司法确认适用情形

尽管《人民调解法》将司法确认的范围严格限制在人民调解委员会调解达成的协议中，但《民事诉讼法》却并未禁止其他调解组织调解达成的协议申请司法确认。实践中，司法行政机关恪守《人民调解法》的规定，强调只有人民调解协议才能进行司法确认；然最高人民法院却出台《民事诉讼法解释》，坚持经非诉调解组织调解达成的协议均可申请司法确认。

笔者认为，无论是人民调解还是其他非讼解纷机制，其制度设计的目标均在于高效解决纠纷。人民调解组织以外的其他调解组织，只要符合准入条件、遵守调解程序、开展公平竞争，其调解活动就有助于调高解纷效率、无异于人民调解活动。不仅如此，在市场化转型的背景之下，其他调解组织还更加有利于调解的专业化发展。因此，笔者认为应当明确司法确认的适用情形，遵守《民诉法解释》的规定，允许经非诉调解组织调解达成的协议均可申请司法确认。

(三)明确调解活动收费标准

如果说建立市场机制是矿业调解转型的基本路径，那么调解组织就应被打造为自负盈亏的市场主体。自负盈亏的前提是允许调解活动收取费用。首先，调解收费有助于发挥竞争机制作用，促使调解组织提高调解效率，加快调解行业市场化转型进程；其次，调解收费有助于发挥价格机制作用，激励高层次人才投身调解行业，推进调解专业化、职业化发展。再次，调解收费有助于发挥供求机制作用，引导商事调解组织广泛建立，满足解纷方式多元化的需求。此外，调解收费还能减轻政府财政负担，使有限资金投入免费的人民调解等领域，实现财政资源的优化配置。

正因如此，法律制度设计应该允许调解收费、明确收费标准。具体而言，一是要明确调解费用的计算标准。既可以按照案件标的收费，也可以按照案件调解时间、调解员介入阶段收费，当然还应允许调解组织根据各个案件的调解难度酌情调整收费额度；二是要明确调解费用的分成方式。如果仅允许调解组织收费，却不将调解费用与调解员的收入挂钩，那么就难以调动调解员参与调解的积极性。因此，应当规定调解员对所承办案件的调解费用的提成比例，使得调解员能够凭借专业技能、调解技巧获得实际利益，以激发调解人员的创新精神。三是要明确调解费用的收取对象。调解不同于律师代理，律师仅向其委托人收取费用，尽力其维护委托人的单方利益，而调解则是要提供双方都能接受的方案，保障公平正义，化解矛盾纠纷。因此，笔者建议向双方而非一方收取费用，以防止单方收费影响调解公正，当然双方可以协商由某一方最终承担调解费用。

(四)规范调解人员职业准入

矿业调解的转型，不仅需要市场化的调解组织，而且需要职业化的调解人员。调解人员的职业化要求规范准入制度，包括规范准入条件和准入程序两个方面。

从准入条件来看，熟练掌握法学知识应当成为取得调解员资格的必要条件。尽管调解讲求法、理、情并举，但依法调解始终居于首要地位。尤其是在我国法治进程不断提速的背景下，脱离法律制度和司法判例的调解活动，很难取得实质突破、达成调解协议。由此可见，调解活动对法学专业具有明确的人才需求。然而，我国大量的法学专业学生，毕业后从事了非法律工作，没能成为调解活动的人才供给，造成了法学教育资源的浪费和法学人才供需的矛盾。因此，笔者认为，与其花费成本培养调解人员，不如充分吸收现有法学人才，将调解作为法学专业就业的重要方向，与律师、法官、检察官一样，要求调解人员必须具有法学相关学位。

从准入程序来看，通过法律资格考试应当作为取得调解员资格的必经程序。从律师资格考试到国家司法考试，再到法律职业资格考试，我国法律职业的全国性考试制度已然实行经年，不仅积累了丰富的运行经验，而且建立了完善的考评机制。既然当代调解活动主要依赖于法学知识，那么调解员准入就应依托现有法律考试，这既能确保调解员具备必要的专业知识，又能避免重建制度所带来的成本支出。笔者认为，只要通过法律职业资格考试，从事法律职业满一定年限的人员，都可以申请成为调解员。当然，这一制度不应具有溯及力，已经进入调解员名录的调解员无需再取得法律职业资格。