“指尖公共服务”的精准化供给：以上饶“掌上社保”为例

李 智，陈 亚

(1.河海大学公共管理学院，南京 211199; 2.上饶市社会保险事业管理局，江西上饶 334000)

2016年，我国将“互联网+政务服务”确定为政务服务未来的发展方向。截至2016年12月，我国包括支付宝、微信城市服务、政府微信公众号、网站、微博、手机端应用等在内的在线政务服务用户规模达到2.39亿人，占总体网民的32.7%。[1]移动政务服务即“指尖公共服务”在民众日常生活中发挥着越来越重要作用。为让移动政务从“为人民服务”升级为“为每个人服务”，其精准化供给被日益强调。围绕着独特个体的差异化需求，政府部门需要转变服务理念，丰富服务内容，优化服务结构，更新服务手段，规范服务管理，从而增强移动政务的针对性供给。2017年8月，上饶市社会保险事业管理局打造出“掌上社保”移动政务服务平台，力图充分利用移动互联网为市民提供精准化的业务在线咨询和办理，从而实现办事“只跑一次或者不用跑”的目标。至2018年5月，在不到一年的时间内，上饶“掌上社保”注册用户达53 907人[2]，已成为上饶市民办理各种社保业务的一种重要方式。上饶“掌上社保”紧紧围绕着移动政务精准化供给的目标，在系统设计、服务方式、激励监督等方面进行了有益尝试。

一、精巧的系统设计是基础

中国互联网络信息中心(CNNIC)于2017年1月发布的第39次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2016年12月，中国网民规模达7.31亿人，手机网民占比达95.1%，达到6.95亿人。[1]中国民众运用智能手机上网获取各种信息并办理各种事务。相较电脑，手机有着一定的缺陷与不足。由于界面较小，手机不能适应复杂化的用户界面，也没法展示太多内容。此外，手机存储空间相对较小，不适合大型文件的传输，也难以运行较为复杂的功能。当前一些地方政府在从PC端电子政务向移动政务的发展过程中，未注意到手机的特殊性，直接将政府网站搬入智能手机，导致客户端用户界面显示内容过多，界面显得拥挤不堪，手机客户端难以有效地发挥作用。为让手机用户能够方便快速地使用，上饶“掌上社保”依托微信平台，充分考虑到手机特点，从而建立起便利的系统。

首先，界面布局友好。结合灵活开源的MySQL数据库，上饶“掌上社保”运用目前最流行的开发语言Java，采用基于互联网的B/S结构和MVC模式，使用Nginx反向代理的多层网络分布式管理软件，从而开发出功能全面、操作灵活的H5自适应前端及PC-WEB客户端，为用户提供友好的人机界面。考虑到手机屏幕较小的特点，上饶“掌上社保”界面中央是上饶市社会保险局及各县区社会保险事业局的简洁图形界面，较少文字说明，以减少用户的认知负荷(见图1)。进入“掌上社保”后，民众第一眼就能查看到相关办事机构，而不用在各种点击按钮与海量信息中寻找，从而节省大量的时间和精力。此外，上饶“掌上社保”显示内容较适应手机屏幕的尺寸，单个页面的显示基本不需要上下左右滑动或拖曳。更重要的是，上饶“掌上社保”简化了页面导航，最多只需经过三级页面就能直达用户各种业务办理。具体言之，在选择具体社保局后，民众点击“进入”按钮，界面就直接出现企业养老保险、离退人员管理、稽核、基金管理、工伤生育保险、机关事业管理以及信息等具体业务科室。在选择相应科室后，民众即可找到在线工作人员办理各种业务。

图1 上饶“掌上社保”初始界面

其次，沟通工具多样化。文字输入是手机等各种移动端的软肋之一，不管是手写输入还是键盘输入，操作效率都相对较低，而且输入出错率也比较高。上饶“掌上社保”考虑到此特点，充分利用了语音、视频、图片传输等手机所具备的即时沟通方式。众所周知，相较文字输入而言，语音消息对于使用者的门槛要求较低，而这大大方便了需要办理各种社保业务的老人。语音消息还可克服文字信息可能造成的理解偏差，并能完整还原传播信息时的语气、心情等状态，从而大大拓展了传递内容的信息含量。更重要的是，上饶“掌上社保”还可以使用智能手机的摄像与拍照功能。当下很多社保业务需要民众见面认证后方可办理，如：离退休人员社会待遇资格认证就需要离退休人员每年进行一次见面式认证，民众查询养老、工伤等个人账户、报销到账情况也需要用户本人带身份证到社保局进行核实身份才给查询，等等。然而，见面式认证大大增加办事民众的麻烦，也增添了社保局工作人员的工作量。如离退休人员社保待遇资格认定中，为审核离退休人是否存活，防止养老金被欺诈冒领，常常需要退休人员到社区或社保局见面加以认证。这种认证方式给离退休人员尤其是行动不便的老人和异地居住包括定居国外的退休人员带来诸多不便。为更好地为群众提供精准化服务，上饶社保在原有系统的基础上，自主研发出基于公安身份信息库的活体检测+人脸识别的微信认证平台，运用手机进行视频对话并进行拍照加以认证。

二、精准的服务方式是关键

毋庸置疑，当前互联网+移动政务的建设大大方便了民众生活，民众可以通过政务移动APP、政务微信公众号等进行信息咨询、业务办理。然而，当前一些地方政务服务平台系统在服务方式上忽视公民个性化、差异化需求，也无法通过弹性的机制使服务能够满足不同人群的定制化需求，公共服务的“锚向性”不足，精准性欠缺。[3]民众在使用平台时，只能从平台系统一端输入需求，坐等另一端输出结果，并不清楚其个体情况是否被清楚了解、具体办理人员是谁、办理进度等具体情况。对于民众而言，这些移动政务服务平台一定程度上是一个“黑箱系统”，如民众要咨询相关业务，也是由智能AI机器人依托问答库进行自动回复。上饶“掌上社保”在服务方式上打破这种单一化供给的简单思维，通过点对点方式，力图提供差异化、个性化甚至定制化的公共服务。

首先，采用点对点服务。所谓点对点服务，指的是办事群众通过上饶“掌上社保”，能够直接对接具体工作人员，从而享受无缝隙服务，以解决“找谁办”、“怎么办”等问题。点对点服务对于上饶社保公共服务的精准化供给尤其具有重要意义，因为社保局需要为大量的离退休老人服务。根据2018年6月的统计，上饶市共有37.8万离退休人员[2]，具体涉及养老保险关系转移、退休待遇审批、离退休人员待遇发放、离退休人员领取待遇资格认证等众多业务。具体言之，在上饶“掌上社保”中，民众“进入”市或县(区)社保局后，点击具体科室就可清楚看到此科室中在线办公人员名单。民众可在名单中选择一人或数人进行业务上的精准咨询，从而让民众对自身办理某项业务应该准备的材料、流程、所需时间等有着清晰的了解。在精准咨询的基础上，办事民众可选择具体某一工作人员作为责任人来负责对接其具体业务。办事群众根据该工作人员要求在线提交各种材料后，还可继续询问承办人此项具体业务的办理进度，从而对情况了然于胸。

其次，充分运用行政协商。行政协商强调的是行政主体通过与公民、法人或其他组织之间的商谈、对话，以追求理性共识，推动行政目标之达成。[4]上饶“掌上社保”在咨询与办事过程中，充分落实了“以协商合作为基本手段”。在“掌上社保”平台中，办事民众可以主动发起咨询。民众既可以选择与某一工作人员单独聊天，也可选择科室领导及具体工作人员进行群聊(见图2)。民众在协商过程中处于主动位置，“在某种程度上就是将行政机关及其工作人员置于服务者的场境，强调其在行政决策的做出过程中应积极主动与作为行政服务对象的公民、法人或其他组织进行商谈，这种商谈的过程本身就是行政机关及其工作人员服务意识成长及服务角色养成的过程”[4]58。而且上饶“掌上社保”利用微信对话、聊天群、朋友圈等创建起一个平等的交互环境，一定程度上打破了当前我国政府组织科层式的组织结构，在网络上实现了扁平化与民主化。依托“掌上社保”平台，政府和公众之间实现了双向、直接的沟通和互动，从而营造出良好的行政生态，大大增强公共服务的效度。

图2 办事民众发起咨询界面

三、精密的激励监督是保障

中国公务员在职人员中，超过60%的人在乡镇两级基层，而中国公务员中从科级到县处级干部的升迁比例仅为4.4%，从县处级升为厅局级的比例是1%。[5]不得不承认，大多数公务员将长期在基层从事烦琐的工作。在日复一日的工作中，公务员很容易出现消极怠工的状况。为激励基层公务员努力工作，一方面需要激发公务员的内在成就感，让其在日常工作中体会到自身价值；另一方面需要加强外部的监督与考核。上饶“掌上社保”在这两个方面进行了一定的尝试，努力为公共服务精准化的落实提供一定的保障。

众所周知，科层制保证了政府正常运转，但其自身也存在一定的问题。“程序化、标准化的科层制控制着组织内部各级公务员的行为，这种行为有一种仪式感，此种仪式感会让组织中的人不惜一切代价固守规则，根本不能感受到创新带来的成就感，从而以一种去人格化的态度在组织中消极应对。”[6]为减轻公务员的消极心态，增强其日常的成就感，上饶“掌上社保”推出“晒工作”功能。“晒工作”相当于朋友圈，工作人员可在此“圈”发布最新政策、单位动态等，也可发布工作心得与感悟，还可以分享圆满处理疑难问题后的喜悦。其他工作人员与办事民众也可进行点赞并留言评论。威廉·詹姆斯说过：“渴望得到别人的认可和赞赏，是人类埋藏最深的本性。”[7]工作人员通过“晒”，可以不断将自我展示给大家看，以加深对自己的了解。同时，如“晒”的内容获得他人的广泛关注与评论，工作人员也会有很强的存在感与获得感。反之，这种获得感会激励工作人员更加努力去工作。

我国当前公务员监督与考核中，主要是对公务员的德、能、勤、绩、廉五个方面尤其是“绩”进行监督。但目前对公务员的监督与考核还是以定性为主，定量化不足。上饶掌上社保则提供了定性与定量相结合的评价方式。就民众而言，运用“掌上社保”时，可对工作人员进行“好评”、“中评”、“差评”三个等级的量化评价。此外，民众还可对工作人员的服务态度、服务质量等各方面进行文字点评(见图3)。同时，民众如果对工作人员服务不满或者认为单位工作需要改进，还可进行“投诉建议”，这些投诉建议将由各单位的分管领导负责查看并回复。

图3 民众对工作人员进行文字点评界面

对于主管领导而言，通过上饶“掌上社保”系统后台可查询到每个工作人员的各种工作数据，如办事群众的评价、工作人员回复数量、回复情况、业务办理数量、办理所用时间等。这些数据可以有效帮助其监督一线工作人员的具体工作情况。根据限时办理“即各政府部门建立受理单制度和办理时限承诺制，各部门受理申请要出具受理单，依法依规明确办结时限，不得以任何理由自行延长审批时限，防止审批事项久拖不决”[8]的要求，当前各政府部门都明确规定了各种事项办理的法定具体时限。但如何在法定规定工作期限内提高工作人员的效率并规范其工作行为则是一道难题，而上饶“掌上社保”的数据系统有利于化解此难题。通过查询办理时间长短，可以比较不同工作人员的效率问题。通过查询是否按序办理、是否一视同仁办理等情况，主管领导也能够发现可能存在的人情办理、权钱交换等各种不规范行为。因此，通过这种数据监管，单位不仅可以对工作人员在一定周期内的工作表现情况进行总结评价，还可以借此发现工作人员在工作中所遇到的各种问题，同时还可成为对工作人员进行培训、奖惩、晋升等的重要依据。

四、余 论

上饶“掌上社保”推行一年多以来，在公共服务精准化供给方面获得了广泛的好评，但是要取得更好的成绩，在系统内外皆有值得加以改进的地方。对内而言，上饶社保在精准信息基础上应该形成激励与评价机制，尤其应将大数据应用到公务员考核领域，从而成为对公务员晋升、评优、评奖的重要参考依据。对外而言，上饶社保还应与其他政府部门进行跨部门对接，实现部门间的互联互通、数据共享。按照“共享为原则、不共享为例外”的要求，加快研究制定政务信息资源共享管理制度，建立覆盖各部门的数据共享交换平台体系，建设电子证照库等数据库，促进政务信息资源跨层级、跨部门、跨地区的畅通流动和业务的高效协同。[9]