新公共管理中的市场化工具——“用者付费”

刘倩男 王 震

（1.华北理工大学管理学院，河北 唐山 063210；2.华北理工大学科技处，河北 唐山 063210）

一、产生背景

公共物品一般是由政府或公共部门直接负责提供或生产，这使得政府的经济活动受到了越来越多局限，政府规模与财政开支也呈正比例的增长。并且，传统的公共物品提供方式不能有效的提供公共物品，存在着过度提供、无法合理配置以及无法提供多元化的公共服务等问题。因而随着经济的发展出现了新公共管理，其实质是利用私营化的管理手段和市场机制来管理公共部门提供公共服务，利用市场化的手段来改变公共部门的运行机制，从根本入手，代替传统的官僚机制，通过市场机制来推动政府职能转变提高政府的管理效率。目前，我国也尝试在一些公共服务领域使用市场化手段，并取得相关成果，证明了市场化机制在我国公共部门的可行性。

二、“用者付费”理论

（一）含义

用者付费的含义是指在提供某些特殊服务时公共部门有权对使用者进行一定的收费，用以抵消在提供这些服务时的部分或全部成本。而公众要想采用这种服务就要支付相关的费用。在实际应用过程中，用者付费一般会结合特许经营这一方式，通过对一些公共服务进行收费，将价格的市场机制应用于公共服务中。用者付费的这种市场化工具为其应用的部门在有限的范围里提供了一定的自主权。

（二）类型

消费者收费可以大致分为直接费（Direct Charges）、公用事业特种费（Special Assessments）以及特许费（License Fees）三大类(表 1)。

表1 三种费用类型

（三）特征

通过用者付费的含义我们可知其有以下几大特征。

首先，其作用对象是公共物品或服务。根据公共经济学中公共物品的定义可知，公共物品不具有排他性和竞争性，是可以同时为大部分人提供的一种物品或服务，并且其供给效率并不受使用者的人数规模变化的影响。由于公共物品具有消费的非排他性，利用价格机制的市场化手段并不能达到供需均衡的最优状态，靠私人交易并不能满足公共物品的供给，因而由政府的公共部门作为主要供给主体；其次，用者付费是指使用者要通过交付一定的费用才能得到物品或服务，不使用则不需要支付，避免一些免费供给过程中的资源浪费或配置不合理的情况；再次，在用者付费的服务过程中，政府的职能已不再是通过某些手段直接禁止相关行为，而是通过建立相应的职能机制、相关机构设施的方式并基于一定的收费水准来保证这一付费过程的顺利实施；最后，通过用者付费的手段对一些公共物品或服务收取一定的成本费用，可以增加政府的相关财政收入。

三、用者付费理论的局限性

用者付费被作为政策的一种市场化工具，其具有它独特的优点。但用者付费的运用也不是十全十美的，它不适用于一切公共部门提供的公共物品和服务，其中也会存在一些局限性。

它适用于准公共物品。根据公共经济学我们了解到物品分为公共物品、准公共物品、私人物品，其中公共物品是指公众可以共同使用或消费的物品。其具体解释如下表2：

表2 社会物品的性质划分

由表可知，公共物品中的纯公共物品由于排他成本较高一般由政府公共部门来提供，而准公共物品具有一定的外部性，所以可由私人或公共部门提供，但当其供需超过一个临界点时，其相关属性就会消失，消费过程中就会受拥挤约束。

由于其管理的复杂性，会产生一定程度的管理成本。对公共物品的定价需要相关机构和人员去实现，而为保证收费的顺利进行就需要建立相应的监督措施，这些行为措施会增加政府的治理成本，造成一定的资源浪费，一定程度上增加了财政压力。

用者付费的收费水平不确定。由于公共物品和服务的投资规模大而回收周期长的特征，使得政府难以对某一项公共物品或服务进行准确的定价。并且政府还要单独设立相关部门和人员去实践定价和收费，这又增加了政府的管理运作成本。

四、启示

首先，科学确定实施范围。在应用用者付费手段时，政府应根据公共物品或服务的相关属性合理科学地界定其使用范围。根据公共经济学中对公共物品的划分，我们可知公共物品分为三种类型，包括纯公共物品、私人物品、准公共物品。私人物品这种具有很大程度的竞争性和排他性的物品收费很正常，这是市场的结果；纯公共物品既具有非竞争性和非排他性，这样的物品私人没有能力提供就交由政府提供。为了限制相关职能部门的权力滥用，政府应基于所提供的公共物品或服务的属性来科学合理的界定用者付费机制的应用边界，并通过一定的手段进行监督管理。

其次，严格把握价格水平的界定。对相关公共物品或服务的价格进行合理的界定也是用者付费机制的重要一环，其收费水平的界定一定要合理、科学、多样。公共物品或服务是解决广大公民自身无法负担的事情，因而收费定价也应有多方合议协商来共同确定，避免“经济人”这种角色所带来的不利影响。因而，对相关项目的用者付费的定价上，政府应结合相关专家、社会公众以及相关投资者的建议，合理的发挥自身的职能作用，不以盈利为目标，而应以资源的合理配置为目标。

再次，妥善解决公平问题。公平问题是政府用者付费过程中重点处理的问题。用者付费是通过对消费某些物品或服务的使用者进行收费的一种手段，是想实现公共物品和服务中的公平问题，但其实施过程也会损害部分的社会公平。由于政府在实施过程中会将部分公共物品或服务的提供通过协议方式交由私人提供，而私人在提供过程中往往会利益优先，而这并不符合用者付费的应用的初衷。因而，为解决其公平问题，政府应建立相应的约束机制，对私人的服务进行合理的约束，保障在用者付费过程中相关消费者的合理利益。

最后，建立完善的监督机制。针对用者付费的过程建立健全必要的相关法律法规的监督机制，对用者付费过程中所获得的消费收入依据相关的法律法规进行合理合法的监督管控，确保用者付费过程的科学合理，资金收入和使用的透明化。

五、结语

作为一种科学有效的市场化工具，用者付费制度在一些发达国家和部分发展中国家的许多领域均得到了相应的实践，并取得的相应的成效，但由于其实践过程中的某些弊端也使得其并未发挥其全部效用。取其精华，去其槽粕。随着市场经济的改革，我国也在合理选择一些领域进行应用，例如医疗、交通、环境治理等，通过对其他国家应用的经验教训的借鉴，对我国市场化的政府职能转变具有很大意义。