海南省城乡居民基本养老保险实施现状分析

2019-01-03张赛丽

时代金融 2018年33期

张赛丽

（海南大学热带农林学院，海南儋州 571737）

现代社会保障制度可以说是家庭及个人的生存和基本生活得到政府的保障，由政府出面组织失业救济，发放养老津贴，实现全民健康计划，为人们创造了一个安全生活的环境；与19世纪相比，21世纪人类的平均预期寿命提高了近1倍，这是现代社会保障制度最重要的贡献！延年益寿，对人类来说，还有什么比这更为重要呢？同时，建立社会保障制度还是社会化生产的客观要求，是发展市场经济的重要基础。国际劳工局局长米歇尔·汉森先生曾明确地指出：“如果一个国家缺少完备的社会保障体系，特别是产业工人的社会保险出现纰漏，那么，这个国家构成任何一种市场经济体制都是不可能的。”[1]

一、海南省养老保险发展历程

（一）海南省“老农保”阶段

1949年新中国成立，中国开始建立现代社会保障制度，至今已有近70年的历史。海南，作为全国最年轻的省份和最大的经济特区，早在1989年就被国家确定为全国第一个省级社会保障制度改革的试验区，农村社会养老从1990年起进行了实践，海南省实行农村社会养老保险制度始于1992年民政部提出的县级农村社会养老保险基本方案[2]。海南省结合本省的实际情况，坚持从低标准进入，以保障老年人基本生活为目的；坚持个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持；坚持自助为主，互济为辅；坚持社会养老与家庭养老相结合；坚持农村务农、务工，经商各类人员社会养老一体化的原则。1991年9月琼山县（现海口市琼山区）红旗镇上桥管区大万村开展了先行试点。大万村村民是海南省第一批参加农村社会养老保险机制的人员，试点中形成了《琼山县农村社会养老保险基本方案》，这个方案后来成了海南省各市县制定市县级社会养老保险基本方案的模型。1992年4月15日海南省召开了全省农村社会养老保险工作会议，将琼山、文昌、定安、乐东、儋县、白沙、东方等9个省级试点市县开始开展试点工作。与此同时，三亚、万宁、澄迈、琼中、屯昌等5个非试点市县也陆续在1-2个管区开展先行点工作。截至当年年底试点工作结束，全省已有14个市县启动，132个乡镇、821个管理区、4672个村启动投保，投保人数近7万人，收缴保费40.8万元。县级试点达到了预期的目的。各开展试点的市县都制定出了《XX市县农村社会养老保险基本方案》(草案)，为全面普开工作打下了基础。1993年初，海南民政厅在总结试点工作的基础上，布置全省全面普开工作。截至到1995年12月31日，全省有19个市县、231个乡镇、1613个村委会开展这项工作，参加投保人数18.85万人，投保金额累计6390.9万元，领取养老保险金3445人，发放养老金64.3万元。这一段时间里，农村社会养老保险工作不断发展，跨上了三个台阶：第一台阶是1993年，农保金额累计1266万元；第二个台阶是1994年，农保金额累计3663万元；第三台阶是1995年，农保金额累计6300万元。每个台阶均以翻一番的投保成果展现全省农保工作突破性的进展。1995年11月13日，海南省政府第75号令颁发了《海南省农村社会养老保险规定》以省政府名义从7个方面规定了全省农村社会养老保险的原则、做法和基金管理以及各级政府、有关人员应负的法律责任等，具有权威性和法律效力。“老农保”自此上马。[3]到1996年底，投保的农民达25万人，农村社会养老保险基金1.03亿元，比1995年增长61.2%。全省农村当年已有6300多人开始领取养老保险金。[4]但由于“老农保”的自身制度缺陷，导致实施过程中逐渐出现了乱收费、乱涨价、非法集资等扰乱金融秩序的行为，农村参保积极性逐渐降低。据海南省人社厅提供的数据，截至2007年底，全省有18个市县221个乡镇开展了“老农保”，参保人数共计26万多人，这个参保数只占到全省农业人口的5%。据估计，全省领取这项养老金的总人数约为一两万人，他们月人均只能领到20多元，这也就是“老农保”保障水平低的体现。

造成这种尴尬的原因之一是这项保险制度设计问题，其基金的筹集以农民投保为主，集体补贴为辅，养老金靠存银行本金利息增值发放。政策扶持力度弱，财政补贴未能体现社会公平。如2006年全省筹集的农保基金总额中，农民缴的保费占了四分之三，财政补贴占22%，18个市县中仅有6个市县财政给予补贴。如此一来，养老保险待遇低，有些领取人每月甚至只领到几元钱，农民参保积极性不高，老农保发展停滞不前，逐渐萎缩，“老农保”开始退出。

（二）海南省“新农保”和“城居保”阶段

1.“新农保”阶段。在我国经济不断发展、农村收入不断提高、城镇化水平稳步发展、“老农保”弊端逐渐显现的背景下，2002年底，十六大报告中提出，在有条件的地方，探索建立农村养老保险、农村医疗保险和最低生活保障制度。因此，我国农村养老保险工作进入了探索“新农保”阶段。[5]

2009年国务院在全国范围内开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点[6]，2009年12月26日海南省政府印发《关于海南省新型农村社会养老保险试点办法的通知》，正式启动新型农村社会养老保险试点工作。随后，海口市美兰区、三亚市、文昌市、保亭黎族苗族自治县4个国家首批试点地区新农保实施方案制定完成。2010年9月30日，国务院又批准我省万宁市、昌江黎族自治县和琼中黎族苗族自治县为国家第二批试点市县，海南省试点市县范围进一步扩大到7个。在此基础上，省里提前将其他市县纳入新农保范围，从2010年第四季度开始实现了全省范围的新农保全覆盖，比国家规定全国新农保全覆盖时间提前了2年。[7]2010年海南省政府印发《关于海南省新型农村社会养老保险暂行办法》，对海南省新农保的操作做了全面的规定，比《试点办法》更加体现公平合理原则。

海南省推行新农保的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。新农保年缴费标准设为100元、200元、300元、400元、500元、800元、1000元七个档次，并适时调整。后来增加了800元和1000元两个缴费档次，以确保按1000元档次缴满15年待遇能达到每月193元，这样可以满足富裕农民对更高的保障水平的需要。

《暂行办法》增加了能够体现新农保长缴多得的有关内容："缴费年限满15年的，每多缴一年，基础养老金增加2元。所需资金由省财政负担。"还增加了老农保缴费年限视同新农保缴费年限的内容，对老农保的参保人员给予照顾和鼓励。

新农保养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，支付终身。基础养老金月领取标准为：每人每月55元。缴费年限满15年的，每多缴一年，基础养老金增加2元。个人账户养老金月领取标准为：个人账户存储额除以139。

2.“城居保”阶段。为了健全我国社会保障体系的重大制度建设，让养老保险全民覆盖，国家在2011年决定开展城镇居民社会养老保险试点工作，紧接着海南省政府也出台了城镇居民社会养老保险办法和未参保超龄人员参加基本养老保险政策，进一步解决未就业居民的养老问题和曾经有过工作经历的城镇居民的养老问题。并在当年5月就做到了全省制度全覆盖，比国家2012年实现全覆盖的时间提前了1年。2013年海南省被征地农民基本养老保险暂行办法。由此基本上形成了“广覆盖、保基本、分层次”的覆盖本省城乡居民的养老保障体系。

3.海南省城乡居民基本养老保险阶段。有工作的人参加城镇从业人员养老保险，没工作的，和农村人口参加城乡居民养老保险”，新农保和城居保合并后将统一称为城乡居民基本养老保险，它将与我国的城镇从业人员基本养老保险一起，保障每一位国民“老有所养”。

2013年海南省就开始酝酿将新农保和城居保合并实施，并且有关部门已拟定过合并实施方案。2014年2月20日《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》出台后，省人社厅和省财政厅抓紧对海南省的合并实施方案进行了进一步修改完善，出台了《海南省城乡居民基本养老保险暂行办法》，此办法是在《海南省新型农村社会养老保险暂行办法》和《海南省城镇居民社会养老保险暂行办法》基础上整合而成，保留了原有的制度框架，部分内容根据《意见》的相关规定和我省经济社会发展实际做了适当修改。修改了城镇居民养老保险缴费档次和集体补助、他人资助最高金额；删除了城镇居民须取得我省非农业户籍5年或10年才能领取养老待遇的规定。

虽然海南养老保险从制度的覆盖率、待遇水平、运行机制、法规建设等已经较健全，但从城乡发展的角度来看，养老保险制度的运行与发展仍存在明显的不平衡性。目前海南城乡养老保险发展的不均衡在一定程度上不利于经济的可持续发展和人民收入水平的提高，影响社会公平和稳定。随着城镇化进城的加快，劳动力在城乡之间流动变得越来越频繁，“同城待遇”的需求也愈加迫切。因此，根据海南实际情况完善城乡养老保险统筹发展是海南社会经济发展的当务之急。

表1 2010年-2017年海南省城乡居民基本养老保险参保情况单位：万人

二、海南省城乡居民基本养老保险制度特征

（一）政策面广，吸引力强

新型农村社会养老保险制度在海口市美兰区、三亚市、文昌市、保亭黎族苗族自治县施行时间为2009年12月，在其他市县施行时间为2010年10月。城镇居民社会养老保险制度在海口市、三亚市、儋州市施行时间为2011年4月，在其他市县施行时间为2011年7月，比全国规定的全覆盖的时间提前了1年。

（二）保障水平较低

中央2009年启动新型农村社会养老保险制度试点，2011年启动城镇居民社会养老保险制度试点，2014年两项制度合并，建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，发展至今仅有9个年头，但已经覆盖了5.13亿人群，实际领取待遇人数超过1.5亿。在全世界，堪称是一项了不起的民生成果或壮举。是指参保人缴费满15年，不分性别，年龄达到60岁，按月领取城乡居民养老金，是由基础性养老金和个人账户养老金两部分构成。其中，基础性养老金标准不能低于国家制定的最低标准，在此基础上，由各地政府制定当地标准。资金由政府无偿支付。低于等于国家最低标准部分的费用，属于一二类地区，比如内蒙、广西、云南、吉林、黑龙江、河北等22个省市，由国家财政100%支付；其他三四五类地区，如辽宁、福建、山东、天津、江苏等地区，国家财政和地方财政各承担50%。超出国家最低标准以上部分的费用，由地方财政支付，可以分省级和县市级分摊。个人账户养老金则由个人历年缴费、政府补贴、集体赞助等本息总金额除以养老金计发月数139的得数决定。

表2 城乡居民基础性养老金国家最低标准（元/月·人）

由表2可知，自2009年以来，全国最低标准的演变历程为，2009年～2014年55元，2014年调整为70元，2018年，也就是今年调整为88元。各地在此基础上，可以自行增加当地基础性性养老金标准。经济发达及财力雄厚额地区与经济落后，无财政实力的地区水平差异很大。

表3 2018年各省城乡居民基本养老基础金情况（元/月·人）

表3可看到，各地城乡居民基础型养老金的地区差距比较大，最低和最高标准相差10.5倍，当前全国的阈值是在88元-930元之间。各地区地区基本完成了在全国最低标准88元基础上的调整工作，其中基础型养老金标准最高的地区是上海，已经从去年的850元的全国最高标准又上涨了80元，涨到了930元；其次是北京，去年的标准是650元，今年是710元。当然也有少数省份与全国最低标准齐。另外有些省，各个地区的标准也不完全统一，比如在江苏省，有的地区是135元，有的地区不是，如苏州是490，常州是250。由此可以看出相关工作有很大调整或操作空间。呼吁从国家到地方各级政府积极行动，致力于提升经济水平欠发达地区的城乡居民基础型养老金，缩小养老金的地区差距，让广大农民朋友的养老问题更有保障。

城乡居民养老保险制度建立以来，中央最初确定的基础养老金最低标准为55元上调至88元，增加了33元，提高了60%。为了让城乡居民享受改革开放的成果，解决基础养老金标准偏低的问题，海南省人民政府从2014年7月起，海南省农村居民基础养老金标准由每人每月120元提高至每人每月135元，城镇居民基础养老金标准由每人每月130元提高至每人每月145元；自2015年1月起，海南省农村居民基本养老保险基础养老金标准由每人每月135元提高至每人每月145元。2018年1月1日起海南省城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准为每人每月178元。当前海南省基础养老金水平在全国31个省（区、直辖市）较靠前，仅次于上海、北京、天津。

2004年6月，“9＋2”政府领导共同签署《泛珠三角区域合作框架协议》，泛珠三角区域包括福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南九个省区和香港、澳门两个特别行政区（简称“9+2”）。本文将海南的城乡居民基本养老保险的基础养老金、缴费档次以及政府补贴档次的设计与“泛珠三角区域”的福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南9省进行比较。

根据表3可以看出海南省基础养老金标准在泛珠三角区域九省中居第一，保障水平较好。根据表4和表5可以看出，海南省城乡居民基本养老保险缴费标准共13档，其中最后一档是2018年调整加上去的，去掉了100元的最低档，档次没有变化。档次设置标准跟其他省份相比不具有优势，档次的设置直接会决定保障水平的高低。政府补贴方面，城乡居民养老保险暂行办法将选择200元及以上缴费档次的，每增加一个档次除30元基础补贴外不少于10元补贴。从2018年1月起，政府给予参保人每人每年的基础补贴由原来的30元提高至40元。这意味着按照现行的13个档次缴费，如果参保人选择缴费5000元，可以拿到政府补贴下限是160元。与其他八省相比优势不明显。

表4 “泛珠三角区域”九省城乡居民基本养老保险缴费标准比较单位：元

表5 “泛珠三角区域”九省城乡居民基本养老保险政府补贴比较单位：元

（三）参保居民选最低档次缴费，个人账户的积累比较少

据调查个人大多选择较低档次缴费，早积累、长期缴费意识不强，在目前的城乡居民基础养老金待遇中，个人账户养老金占比较低。如果以海南省最低200元的档次来计算，连续15年，不计算利息，那么这个个人退休时个人账户里只有3600元，退休后每月只能拿到25.9元，再加上现在海南省规定的基础养老金178元，每个月203.9元，无法保障正常的养老生活。可见，海南省城乡居民基本养老保险制度保障能力低下达不到“养老”保障目的。