推进人民政协党的组织和党的工作有效覆盖

文_王中女

新时代加强人民政协党的建设是一项系统工程，涉及党在政协系统中的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设等。推进党的组织和党的工作有效覆盖是在人民政协中加强党的组织建设的重要机制，其内在结构影响功能的发挥。推进党的组织和党的工作有效覆盖可以立足于结构功能分析范式，从这一视角出发，分析在政协系统中加强党的组织建设面临的现实困境与治理思路，从而为推进党的组织和党的工作有效覆盖作出合理性解释。

一、政协系统中加强党的组织建设面临的现实困境

人民政协中党的组织建设有其内在的结构和功能，加强这一建设是系统工程，其功能的充分发挥有赖于组织结构的完善。然而长期以来，政协系统中党的组织建设存在一些实践问题亟待解决。结构功能主义的代表人物帕森斯认为，价值、制度与角色是政治系统的基本要素，并将此三要素作为结构功能的分析框架。从价值—制度—角色出发，为我们明确人民政协党的组织建设存在的问题提供理论依据，进而为沿着正确方向建立组织机构，更好地发挥功能提供参考。

（一）政治功能有待突出

对人民政协而言，旗帜鲜明讲政治是其本质要求。“讲政治”是人民政协必须具备的价值属性，政协系统的存续需要以旗帜鲜明讲政治这一价值共识为思想基础，进而为政协系统的组织建设提供行动逻辑。长期以来，坚持并拥护党的领导是人民政协事业发展进步的前提和根本保证。然而，人民政协坚持党的领导必须切实通过党的建设落到实处。加强人民政协党的组织建设作为其中的重要一环，在人民政协实现党的全面领导推进过程中扮演了十分重要的角色。政协中加强党的组织建设必须发挥价值的引导作用，从而为政协组织发挥政治功能提供价值依据。政治功能是基层党组织薄弱的一环，长期以来存在着弱化、虚化、边缘化等问题，久而久之也就弱化了基层党组织的政治属性，制约其政治功能的发挥。

（二）组织结构有待健全

在人民政协党的组织建设系统中，制度要素涵容于组织建设之中，通过制度的强制力和归属感发挥积极作用。在此过程中，各项机制的强化促使广大政协委员感受到更强的约束和认同。这是因为制度作为一种具体化的规范，与强力支配的权力有所不同。制度不仅表现为强制力，更体现出对于制度的认同感。然而，在当前政协党组织设置中，组织制度建设还存在一些问题，如：地方政协党组、机关党组、专门委员会分党组的组织体系不健全；专门委员会的基础性作用发挥不充分；各级政协在外出调研、集中学习、组团出访中该建立临时党组织而未建立；党组成员与党员委员、党员委员与非党员委员联系缺乏规范性要求和制度保障等。制度不健全表现为外部缺乏约束力，内部缺乏认同感，阻碍政协中党的组织建设。

（三）党员身份有待彰显

在人民政协党的组织建设中，党员委员和党外委员担任的政协主体是推动政协党建的两大角色。这两大角色主要通过两种途径对人民政协中党的组织建设产生影响。一是明确党员委员自身的角色地位以认知自身在行动过程中发挥的作用；二是形成党员委员同党外委员的互动关系从而构成稳定的行动者集体。以党员委员为引领，通过与党外委员的互动形成结构稳定的集体，从而凝聚共识，将党的目标转化为集体的目标。在政协中，还存在着党的自我认知不充分，政协中角色之间相关性较弱等情况，如：党员委员没能发挥引领和带头作用；政协组织中党员偶有缺席党的组织生活的情况，对党员的监督失灵。再如，在本党内党组成员与相关界别党员联系不充分、党员委员同非党员委员联系不够密切等问题。

二、推进党的组织和党的工作有效覆盖的相关依据

加强人民政协党的组织建设以社会价值权威性分配为分析基准，以政协中的党员委员与非党员委员间、党员委员间、非党员委员间的行为和交往为分析基础，以国家治理的环境对政协系统的影响为开端，以包括需求和支持在内的输入、决策和执行在内的输出为分析变量，以输出的政策对国家治理环境的影响为反馈，建立起循环往复的人民政协党的组织建设系统。推进党的组织和党的工作有效覆盖是政治系统中的输出环节，是在国家治理的环境下，坚持党的全面领导与人民群众积极参与的要求集合通过协商民主进行利益表达与综合，从而获得科学合理的政策输出。

（一）环境逻辑：国家治理的背景影响政治系统的运转

“治理”是20世纪末期出现的政治学概念和实践形式，是国家与社会关系的新型政治行动模式，强调社会诸要素共同参与政治决策过程实践。“国家治理”是在“治理”的基础上提出的新概念——将治理思想应用于国家层面的实践。党的十八届三中全会《决定》提出：全面深化改革的总目标是“完善并发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化”。国家治理的内涵中包含“统”与“分”的辩证，是党的全面领导与人民当家作主的有机结合。

国家治理担任的是外在于政治系统并与之相互作用的环境，对行动者的需求和支持产生影响，从而影响行动者的利益表达。在国家治理的环境中，各民主党派、无党派人士、各族各界等社会主体均能够积极参与到政治过程中，是民主的真实体现。“要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利”。新时代国家治理的背景为政治协商、民主监督、参政议政创造积极条件，为社会资源充分涌动提供良好环境。然而，国家治理作为影响政治系统的环境，受其影响产生的需求与支持不是绝对的民主形式。过度的政治参与会产生政治不稳定因素，即“参与内爆”危机。维持政治稳定需要有坚强的领导核心整合分散、不同的利益表达，而国家治理的内在价值与这种要求相契合，即：在提倡政治参与的同时，充分发挥强大的领导核心作用来达到凝聚共识的目的。

（二）历史逻辑：协商民主的优势打开了转换功能的黑箱

协商民主传统由来已久，在近代以来的反帝反封建过程中，在中国共产党领导人民进行革命、建设和改革的长期实践过程中，不断丰富自身内涵，是党和民主党派、无党派人士、各族各界人士共同努力的伟大创造。人民政协协商民主是在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式。

协商民主的价值内核贯穿于整个政治系统之中。作为我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，协商民主既是社会主体参与政治需要遵循的价值，又是体现全社会意愿和要求的最大公约数的制度设计，更是一种广纳群言、广集民智、增进共识、增强合力的手段。在这里仅从协商民主作为系统中的转换功能进行分析。当分散各异的利益表达以需求和支持的形式输入到政治过程时，需要通过转换功能把支持和要求输入转换为政策和规则输出，而协商民主就承担着转换这一重要的功能。协商民主作为一种吸纳群策群言、协调各方利益的手段，通过协商凝聚共识综合相关主体利益，在少数服从多数的基础上充分保障少数的合法权益，并据此作为政策输出的价值要求，促使政策输出朝着科学化、合理化、民主化的方向发展。

（三）现实逻辑：从严治党的要求规定了政策输出的方向

打铁必须自身硬，党要团结带领人民进行伟大斗争、推进伟大事业、实现伟大梦想，必须毫不动摇坚持和完善党的领导，毫不动摇把党建设的更加坚强有力。全面从严治党是党的十八大以来党中央作出的重大战略部署，是全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国顺利推进的根本保证，也是加强人民政协党的建设的纪律要求。综观推进人民政协党的组织和党的工作有效覆盖的意见可知，该意见不仅是党在人民政协中加强全面领导的重要举措，更体现出党在推进组织和工作有效覆盖中加强了全面从严治党的力度。

从严治党不仅是输出的政策的一部分，更是规定了整个政策输出方向的指针。经国家治理环境影响产生的民主和集中的需要作为政治输入的环节进入政治系统中，经过协商民主广开言路、找出最大公约数的转换后，进入产生政策和规则的输出环节，全面从严治党为政策输出环节奠定基调。推进人民政协党的组织和党的工作有效覆盖作为党和国家的重要政策，更加强调中国共产党的自我革命。无论从价值上，要求突出基层党组织的政治功能，还是从制度上，要求完善政协党组织设置、建立联系制度；或是从角色上，要求政协党组要遵从党章、坚持民主集中制原则、严格党的组织生活、中国共产党党员不论职位高低必须编入党的组织之中，必须接受党内外群众的监督等各项意见和要求都指向一个核心内容：全面从严治党永远在路上。

三、推进党的组织和党的工作有效覆盖的路径

2018年10月，中共中央办公厅印发的《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》（以下简称《意见》）指出：“加强新时代人民政协党的建设，必须全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神……，全面推进人民政协党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设……”《意见》内容涉及紧跟新时代党的建设总要求，其中，推进党的组织和党的工作有效覆盖对应的是人民政协党的组织建设的内容。帕森斯认为研究社会结构就是研究秩序问题，势必涉及秩序中的人的行为，而研究社会秩序和人的行为又脱离不了行动者的思想情感的规范问题。作为对于人民政协党的组织和党的工作有效覆盖机制的研究，价值—制度—角色的分析框架能够帮助我们有效分析、解决问题。

（一）突出政治功能和价值，发挥战斗堡垒作用

《意见》指出，各级政协党组和机关党组要领导机关和直属单位党组织的工作，加强基层党组织建设，突出政治功能，充分发挥其战斗堡垒作用。我国在中央与地方关系上采取地方服从中央的单一制国家结构形式。党和国家的方针、政策层层传导至基层，在这一过程中，效能层层递减的现象尤为突出。为了解决基层党组织建设的“最后一公里”问题，激活“神经末梢”是解决问题的关键。推动党的建设向基层延伸，加强党的组织建设，需要基层党组织突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。在基层党组织突出政治功能的结构功能内核在于从价值上为基层党组织提供评价标准，产生价值共识，为基层党组织在坚决服从党的全面领导的基础上，充分发挥自主性和服务功能，从而把基层党组织建设成为有严有松、生动活泼的组织形式。

（二）健全组织结构和制度，完善政协党建机制

《意见》指出，完善地方各级政协党组织设置，在省级政协设立机关党组、专门委员会分党组；设区的市级政协和有条件的县级政协可设立机关党组。各级政协机关党组必须服从批准其设立的党组织领导，在履行职责过程中还应当接受本级政协党组的领导，专门委员会分党组应当接受本级政协党组的领导和机关党组的指导。这是针对地方政协党组织结构有待完善提出的要求。由于组织设置不够健全，对组织内的行为者无法产生约束和认同，导致制度执行不力，部分委员以权力和利益为考量，而不是把制度约束和认同放在思考问题的出发点，导致违法违纪现象的发生。在地方政协党组织中健全组织结构设置的结构功能内核在于从制度上对地方政协党组织产生约束，并激发他们对制度的认同感，为地方政协党组织发挥地方创造性提供制度约束和权威认同。《意见》同时指出，探索建立政协党组成员联系相关界别党员委员、党员委员联系党外委员制度，探索建立联系无党派人士界、宗教界委员机制……探索实行党员委员组织关系一方隶属、参加双重组织生活的办法。这是在制度上明确党员角色和身份，实现党员委员与非党员委员有效互动的路径探索，为角色作用的发挥奠定了制度基础。

（三）彰显党员身份和角色，树立引领政协标杆

《意见》指出，各级政协党组要尊崇党章，增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性……政协组织中的中共党员，不论职务高低，都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活，接受党内外群众的监督；党员领导干部必须参加党组的民主生活会。不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员。这是针对党员委员角色定位出现偏差提出的要求。由于党员在日益复杂的社会中扮演着更多的角色，这些角色之间有时会出现相互干扰、相互冲突的情况，如何给自己定位成了党员的难题。尤其是在面对考验时，党员在心理层面容易出现偏差。在具体行为过程中，产生行为与党员角色相背离的情况。在党员中加强对党员委员的约束和引导的结构功能内核在于从角色上给党员明确定位，引导党员严格服从以习近平同志为核心的党中央的集中统一领导，严格遵守党的各项纪律，维护党内团结，提升党员发挥模范带头作用的能力和意识。