纪检监察制度优势转化为治理效能的实践路径

文_蔡志强

在70年新中国建设和40年改革开放中，我们党以自我革命推进社会革命，中国特色社会主义制度的优势日益凸显。当前，需要持续发挥党的“四个自我”能力，创新纪检监察体制机制，切实把制度优势转化为治理效能。

一、在党和国家事业发展中把握纪检监察体制改革的价值逻辑

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央牢记使命担当，形成了覆盖事业发展全领域、高层次的全面深化改革的顶层设计和战略部署，党和国家事业发生历史性变革、取得历史性成就。党的十八大以来，共推出1500多项改革举措，重要领域和关键环节改革取得突破性进展，主要领域改革的“四梁八柱”主体框架基本确立。作为中国经济社会发展和政治结构完善的核心领导力量，中国共产党既是全面深化改革的自变量，也是因变量。中国社会革命取得成功，首先源于中国共产党自我革命能够取得成功。党的十八大以来，我们党坚持依法执政依规依纪依法治党，以刀刃向内的勇气推进全面从严治党，为新时代中国特色社会主义建设提供坚强领导力量、制度保障和组织基础。由此，坚持党的全面领导、全面从严治党、强化党的监督，构成了彰显纪检监察制度优势，提高治理效能的逻辑起点和价值主轴。

作为马克思主义执政党，我们党始终坚持人心是最大的政治，在加强自我革命领导社会革命中不断满足人民日益增长的物质文化需要和更加美好生活的新期待，加强长期执政能力建设，推进党的领导、依法治国和人民当家作主的有机统一。在不断解放和发展生产力的过程中，中国共产党深入探索和把握三大规律，自觉加强党的监督，接受人民监督，艰辛探索破解“历史周期律”的有效体制机制。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在深刻总结党的监督历史经验和教训的基础上，着眼于党内存在的突出问题，以作风建设为突破口，推进全面从严治党，提出了新时代党的建设总要求，持续推动党的建设的组织创新、制度创新、工作创新，直至治理创新。中国共产党领导的纪律检查体制改革、国家监察体制改革和纪检监察机构改革，既体现了新时代中国共产党鲜明的党性特征，也在实践中廓清了公权力运行的人民性特点，构建了公权力监督和约束的科学制度体系。纪检监察体制改革本质上是社会主义制度自我完善、自我发展的理念与行动的自觉自信，体现了我们党坚持“打铁必须自身硬”，自觉担负历史使命的强烈的忧患意识、“赶考”思想和推动发展的能力自信。这一创制性改革，提供了马克思主义政党以自我革命精神从严治党管党的先进经验，提供了各国反腐败实践的有效范本。

二、新时代纪检监察体制改革的制度优势及实践形态

纪检监察体制的优势是中国特色社会主义制度优越性的体现。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是最大的政治优势和制度优势。发挥制度优势，首先是保障制度要素匹配，制度成熟定型，制度运行顺畅高效。党的十八大以来，党内法规体系建设踏上快车道，制度建设的系统性、规范性、实践性、操作性进一步凸显。其次，制度优势体现为执行中的权威性。这种权威性既来自于制度本身的权威地位，来自于权力主体对制度的敬畏与尊崇，同时也体现为制度执行者的专业能力和专业精神。再次，制度优势体现为纪检监察制度建设反映了党的核心价值和社会主义制度的优越性。纪检监察体制改革的优势就在于实现党内监督和群众监督的有效统一，维护党中央权威和集中统一领导，体现人民群众监督意识和监督能力在日趋完善的制度框架内进一步提升。这种权威的建构源于中国共产党在法治框架内强化党依法执政依规治党，是基于自我革命精神而形成的“把权力关进制度笼子”和“让权力在阳光下运行”的行动自觉。这一权威生成机制彰显了党强大的“四个自我”能力，它能使党的组织和党员服从党的纪律、维护党的团结与发展，更加有效地维护民主集中制的根本原则，实现纪法贯通、法法衔接，以党的制度创新推动法治发展，彰显纪检监察体制改革的制度优势。

（一）构建了以党章为根本大法的党内法规体系和以宪法为根本大法的国家法律体系，实现了对权力运行的全覆盖，并使制度更加定型更加成熟，社会主义法治更加完善。在管党治党实践中，我们党形成了从党章到准则、条例、规则、规定、办法、细则的一系列较为定型成熟的党内法规体系。仅在十八大至十九大前夕即修订颁布了90余部党内法规。而在2018年，我们党共印发各项中央党内法规74部。这些制度使党内法规与国家法律协调衔接，依规治党和依法治国互相促进、相得益彰，特别是监察法实施以及依据宪法进一步修订完善的刑事诉讼法等一系列法规的修订，构成了新时代依纪依规依法推进全面从严治党的科学制度体系。我们党逐步完善并加强了规范权力运行的制度能力。

（二）持续深化了党和国家监督体系建设，更好实现了党对反腐败工作的集中统一领导，推进了国家治理体系和治理能力现代化。党内监督和国家监察是党领导国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和实践成果，在监督实践中具有内在逻辑的一致性，在制度运行中突出了党对反腐败工作集中统一领导的权威性。这一“形”的重塑、“神”的重铸过程，有效集成了党和国家的监督资源，实现了对所有公职人员的监察全覆盖，实现了依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，提高了反腐败效能。

（三）实现了党的自我监督和群众监督的有机统一。党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力决定了党内监督的理念、机制和监督技术运用水平，体现了党的民主与纪律、自我监督与群众监督的有机统一。纪检监察体制改革坚持党内监督带动其他监督，凝聚了监督合力，从制度和组织上保障了人民群众监督党和政府的效能，为党通过制度建设解决自我监督难题，保障人民当家作主提供了富有时代价值的制度运行空间。

（四）体现并弘扬了党的自我革命精神。自我革命精神是我们党始终保持旺盛生命力、战斗力的重要基因和光荣传统。我们党清醒认识到，构建良好政治生态是改善民生福祉、实现伟大梦想的必由之路，在改革中完善监督能力，在监督中管好权，使党员干部习惯在有约束的环境中工作生活，让权力在阳光下运行，让人民得到实实在在的好处。由此，必须持续保持反腐败的高压态势，以顽强意志品质正风肃纪、反腐惩恶，修复党内政治生态。在深化改革、守正出新中巩固人民群众对党的认同，夯实党的群众基础。

（五）充分体现了以人民为中心的思想。社会主义事业是党领导人民干出来的。以人民为中心的思想是党的宗旨的理论深化，也是党的长期执政能力建设的思想源泉。纪检监察体制改革的重要价值就在于坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，确保权力运行和权力监督体现党的性质、宗旨。党的十九大报告强调，“人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和纠正什么”，“凡是群众反映强烈的问题都要严肃认真对待，凡是损害群众利益的行为都要坚决纠正”。纪检监察体制改革从政治逻辑、历史逻辑与价值逻辑上回应了黄炎培和毛泽东在延安时期的“窑洞对”，彰显并维护了以人民为中心的思想，阐明了党加强自我监督的内生动力。

三、持续深化纪检监察体制改革，将制度优势转化为治理效能

我们对制度的评价是基于人民对于更加美好生活的新期待、对良好政治生态的需求展开的。推进纪检监察工作高质量发展，就要将制度优势转化为治理效能，巩固压倒性胜利。

（一）进一步坚持、加强和改进党的全面领导。加强党的长期执政能力建设，更好维护党中央权威和集中统一领导既是我们最大的政治优势和制度优势，也是最为根本的治理效能。党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革和纪检监察机构改革统一于坚持和加强党的全面领导、改善党的建设、强化党的监督的具体实践。中国共产党是社会主义事业的领导核心，是最高政治力量。随着改革开放进入深水区，国家监察体制改革必然要与党领导的其他各项改革统筹考虑整体推进，实现立法、司法、行政、监察机关协调一致地工作，这也是治理现代化的应有之义。

加强党的全面领导，一是需要持续深化党和国家机构改革，健全党和国家领导体制，坚定不移落实“两个维护”。1927年6月通过的《中国共产党第三次修正章程决案》，在党章中专列“监察委员会”一章，第61条写明：“为巩固党的一致及权威起见，在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会。”党的十一届三中全会把“加强党的领导机构和成立中央纪律检查委员会”作为“保障党的政治路线贯彻执行的一个重要措施”。这些规定明晰了专责机构保障党中央权威和集中统一领导的根本职责。二是在法治框架内维护并巩固党的全面领导。十三届全国人大一次会议通过的宪法明确规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”这在宪法地位上再次将人民对党的领导的坚决拥护法治化。当前需要将这一根本政治要求充分体现在法治建设的全领域和全过程，在更好坚持人民民主专政和治理现代化中体现治理效能。三是强化政治监督，确保中央重大决策部署落细落实。坚持党中央重大决策部署到哪里，监督检查就跟进到哪里，确保令行禁止。四是把纪律挺在前面，严格执行党的纪律，尤其是要严明党的政治纪律、政治规矩不动摇。必须看到，形式主义、官僚主义是党和国家事业发展的大敌，任何不严不实、脱离群众的作风都会耗损党中央权威和群众利益，并使政策执行发生偏差，导致服务群众的质量和能力滞后于中央要求。这也是中央从政治纪律高度对诸如秦岭违建别墅等问题进行查处的重要原因之一。总之，要牢牢把握纪律对党员和组织的强制力、凝聚力和感召力，使党始终保持旺盛战斗力、生命力，永葆强大领导力。

（二）实现纪法贯通，法法衔接，构建权力监督的有效机制。治理效能提升的关键在于制度体系完备，制度运行高效。习近平总书记强调要通过改革和制度创新切断利益输送链条，加强对权力运行的制约和监督，形成有效管用的体制机制，压缩权力运行的任性空间。当前要深入学习贯彻党章、宪法、监察法，研究监察法实施过程中的新情况新问题，进一步完善以党章为根本大法的党内法规体系建设和以宪法为根本的国家法律体系建设。依循纪委监委的职责定位，修订完善问责条例，制定政务处分法、监察官法等，形成体现纪法贯通、法法衔接的党纪处分和政务处分法规，不断完善纪法一体贯彻的执纪执法规则程序，完善工作规则和工作流程，落实监督执纪问责、监督调查处置职责。执纪执法贯通、有效衔接司法，在实践上打通了党的纪律、监察法和刑法、刑事诉讼法以及其他法律的衔接，推动了反腐败工作的法治化、规范化；在理念和体制机制上突出了政治性、法治性要求，提出了执纪执法的规范性标准，有效保障了监督权科学运行。

制度优势转化为治理效能，首先在于党员干部具有遵循制度规则的自觉自律。要通过纪律教育，使铁的纪律转化为党员干部的日常习惯和自觉遵循。其次是组织运行上，各级党委（党组）要敢抓敢管、严格执纪，把全面从严治党政治责任担负起来。三是深入研究监督实践发展的规律特点，推进党的监督理论创新，聚焦政治监督，提高工作效能，避免监督失位、越位、错位。四是真正敬畏监督权、用好监督权，坚持清除纪检监察队伍的害群之马，使纪检监察这把监督利剑永不蒙尘。在此基础上，强化上级纪委对下级纪委的领导和指导，廓清监督主体和监督客体、监督制度与监督实践的关系，通过有效的教育培训增强纪检监察干部的专业精神和专业能力，建设忠诚干净担当的纪检监察铁军。同时，确立科学监督体系，为落实党员干部先进性纯洁性要求提供重要的理论、价值与法理支撑。

（三）进一步完善监督体系，增强监督合力。

党风廉政建设和反腐败斗争是党性和人民性高度一致的自我净化过程。习近平总书记指出，没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。他多次强调，要以党内监督带动其他监督，积极畅通人民群众建言献策和批评监督渠道，充分发挥群众监督、舆论监督作用。对中国共产党这样一个大党而言，完善党的自我监督机制是解决党自身存在问题的根本。当前，需要在权力运行的每一个环节，植入监督的制度基因，规范权责清单。一是充分发挥党的代表大会监督、党员和党组织的监督、专责机构的监督功能，推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督协调衔接，推动党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有效贯通。二是抓好纪委监委合署办公后的人员融合和工作协调，在改革中完善派驻机构工作规则，深化经济社会发展重要领域中的纪检监察体制改革，发挥派驻机构职能作用。三是改革审计管理体制，加强党对审计工作的领导，统筹全国审计工作，优化审计资源配置，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。四是用好“四种形态”这一全面从严治党的有力武器。我们党把监督执纪“四种形态”写入十九大党章并灵活运用。2018年全国纪检监察机关共处理173.7万人次。（数据来源：十九届中央纪委第三次全会报告）但要看到，目前第二、第三、第四种形态的运用日益成熟有效，但还要更好运用第一种形态，着力强化党委主体责任，在日常监督、长期监督上探索创新、实现突破。在此基础上，完善监督的制度平台，有效动员社会力量在制度框架内参与监督；织密监督网络，用好反腐败工作大数据平台和领导干部个人重大事项报告制度；完善问题线索的信访举报机制，形成以党内监督为主，其他监督相贯通的监察合力，确保监督体系的主渠道里流淌的是真实有用的信息，实现对公权力运行的实时监督。

（四）坚持标本兼治，一体推进不敢腐不能腐不想腐。反腐败斗争标本兼治既是方法论也是目标价值，还是行动逻辑。它意味着党的监督执纪从惩治极少数拓展为管住大多数，从组织推动到制度权威运行，从惩治破纪违法到守住底线引导高线，从高压震慑到不敢腐不能腐不想腐一体推进。一体推进和巩固发展压倒性胜利本身就是治理效能的体现。有效的权力监督与约束既要靠严密的组织、长牙的纪律、带电的制度，还要借助有效的社会动员和信息技术，坚持靶向治疗，消除权力监督的真空地带，克服权力运行的溢出效应，防范超越法律的特权。同时，对“七个有之”政治隐患保持高度警惕；聚焦民生、扶贫领域和黑恶势力保护伞等，在改进作风、整治群众身边的腐败问题上抓细落实，避免监督权虚设，监督失位。我们党推进反腐败斗争实践经历了从腐败与反腐败斗争的胶着状态，到反腐败压倒性态势形成并巩固发展，再到夺取反腐败压倒性胜利，彰显了中国共产党强大的自我革新能力，提供了人类反腐败实践的成功范本和理论贡献。

党在领导事业发展的过程中，坚持“打虎”“拍蝇”“猎狐”蹄疾步稳，坚持作风建设不停歇、再出发，持续保持反腐败高压态势，不断释放全面从严治党的强烈信号。党的十九大至中央纪委三次全会期间，中央纪委国家监委立案审查调查中管干部68人，艾文礼、王铁、李建华等5000余名违纪违法者主动投案。2018年全国纪检监察机关共对52.6万名党员作出党纪处分，对13.5万名公职人员作出政务处分，“天网2018”行动追回1335名外逃人员（数据来源：十九届中央纪委第三次全会报告），彰显了反腐高压态势的强大震慑效应。当前，要坚持稳中求进总基调，突出标本兼治的制度逻辑与组织要求，把党在全面从严治党实践中形成的“六个统一”和“五个必须”宝贵经验运用到纪检监察工作全过程和各方面。例如，按照“六围绕一加强”“五个持续”要求进一步深化政治巡视，查找政治偏差，发挥政治监督和政治导向作用。同时，完善巡视巡察上下联动的组织体系、制度机制和运行模式，推动巡察向镇街延伸。尤其要深化成果运用，强化巡视整改，提升监督质量，夯实党的全面领导的政治基础。又比如，加强理想信念教育和法治教育。特别是要深入研究十八大以来我们党查处的腐败案例，找寻官员腐败的规律特点和教育管理监督体制机制方面存在的问题与缺陷，通过警示教育筑牢拒腐防变的思想道德底线，在教育引导与纪法威慑相结合中细化实化日常监督。

（五）发扬优良传统，坚决破除形式主义、官僚主义歪风。形式主义、官僚主义是政党政治活动中伴生的不良风气，能否发扬优良传统，以自我革命精神祛除“四风”顽症，直接考验政党能力和意志品质。改革开放伊始，邓小平就深刻指出：“开放、搞活政策延续多久，端正党风的工作就得干多久，纠正不正之风，打击犯罪活动就得干多久，这样才能保证我们开放、搞活政策的正确执行。”党的十八大以来，我们党清醒认识形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风对党的先进性纯洁性的侵蚀，对党的执政能力的破坏，强调要解决“四风”突出问题，并以此推进党的建设制度改革。十九大以来，中央在查处违反八项规定精神方面持续加压，上紧发条，重申整治形式主义、官僚主义的鲜明态度。习近平总书记在中央纪委三次全会上强调，形式主义、官僚主义是阻碍党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实的大敌。要把刹住“四风”作为巩固党心民心的重要途径，对享乐主义、奢靡之风等歪风陋习要露头就打，对“四风”隐形变异新动向要时刻防范。结合中央纪委三次全会报告关于“四风”问题的深刻剖析，可以深切感受到党中央以斗争精神破除这一顽瘴痼疾的清醒冷静。全党需要从讲政治高度、从思想和利益根源上重视解决形式主义、官僚主义痼疾。尤其要警惕，反腐败斗争中的形式主义将从根本上耗损党的政治元气和领导能力，必须及时果断查处和防范监督领域的形式主义、官僚主义。