提升防范政治风险的制度化水平

文_燕继荣

居安思危，未雨绸缪，见微知著，防微杜渐，这是中国文化的重要内容，也是国家治理的一贯思想。2012年以来，习近平总书记多次强调保持忧患意识，主张运用底线思维的方法，在最坏的可能性上制定政策，防范风险应对挑战。

严格地说，危机无时无刻不在。风险管控的目的不是要消除危机和风险的存在（那也是不可能的），而是要尽可能减少人为制造的风险和危机，提高客观风险管控和危机防范应对能力，使危机在发生几率、范围、程度、时限、不良后果等方面，最大限度地得到控制，尽可能减少失误和可能的损害。应对风险，防患未然，要求国家治理、地方治理、基层治理上上下下都要保持危机意识。那么，从国家治理的角度看，风险和危机的本质与原因是什么？国家治理中可能会遭遇什么重大危机？防范政治危机化解政治风险的基本路径是什么？

一、风险管控能力是国家治理能力的体现

风险引发危机，风险管控可以避免危机发生或控制危机的规模以及所产生的损失。一般认为，风险引发危机具有如下特点：一是发生发展的意外性，潜在风险引发危机爆发在时间、规模、程度、发展态势和影响深度等方面通常让行为者或相关人始料不及；二是结果的破坏性，风险引发危机常具有“出其不意，攻其不备”的特点，不论什么性质和规模的危机，都必然不同程度地给行为人或相关者造成破坏，产生混乱和恐慌，而且通常由于决策时间和信息有限，往往导致决策失误，从而带来无可估量的损失。

社会科学把人类生活的组织形态（无论是家庭、社会组织，还是国家）看作是一个不断变化而又相对稳定的系统。在这个系统中，不断变化的要素（包括内在的要素和外在的要素），造成人们的不适应感，激发人们产生适应变化或控制变化的意识和行为。当人们不能适应或控制新的变化，从而造成或可能造成明显的利益损害时，这种变化就是“危险”，就会带来风险；如果造成系统不稳定，那就是系统危机。如果人们通过努力适应了这些变化，那么，这个系统则被视为“安全”稳定的系统；如果人们通过努力不仅适应了变化，而且能够控制变化朝着持续和增进利益的方向发展，那么，这些变化就从潜在“风险”或现实“危机”状态转化为新的“机会”。

政治学研究人类社会生活组织形态的变化规律及其应对之道，在政治学者看来，社会变化是客观发生的事实，制度化则是人为的结果；构成人类社会生活组织形态内在和外在的要素或力量，促成了系统的变化，这些变化和社会的制度化成为决定社会生活秩序的两种相互博弈的力量：一方面，社会系统内在或外在要素或力量的变化引发既有秩序的变动，造成不适应或突发事件，使系统或系统中的某些要素或力量陷入危机状态；另一方面，社会制度化力量又会将这些变化尽可能地“规制”在一个可接受、可容纳、可控制的范围和程序之中，从而保持社会变化的连续性和稳定性。

从根本上说，社会就是在“危机—应对”的模式中不断发展进步的。如果我们把人类社会看作一个复杂的系统，该系统由“动力系统”和“制动系统”构成。经济发展如生产力、生产方式、分配方式的变化，社会变迁如人口结构、流动性、城市化、社会组织方式等因素的变化，教育水平的改变，内部力量的博弈以及外部因素的影响等，构成了该系统的“动力系统”部分，推动系统内部的变化；而血缘关系、文化联系、宗教教化、意识形态、法律制度、国家暴力机器等要素和力量，构成了该系统的“制动系统”部分，维持系统的平衡性和稳定性。说到底，国家治理能力主要体现为一个国家总体上的风险管控能力和危机应对能力。

二、国家风险及其管控

一个国家可能存在多种风险。依据性质或根源的不同，这些风险可以大体划分为政治风险（可能引发政治危机或其他危机的政治性要素）、经济风险（引起国家经济危机如生产、金融、房贷、债务危机以及其他危机可能性的经济要素，如重复性生产、货币投放、银行放贷、地方债务失控等）、社会风险（引发社会冲突、社会分裂等危机以及造成其他危机可能性的社会要素，如社会差距、族群分化、移民和难民问题）等。由于国家制度环境不同，政治敏感性表现也有差异，所以，不同国家的政治风险也不尽相同。

一般来说，在政治生活领域，可能引发危机的因素包括：政治人物的言行不当、关键性政策失误、政治力量因利益或观念原因产生重要分歧、政治腐败、选举舞弊、既有的重要规则的突然改变或遭到破坏、突发性事件的处置不当、官员或执政团队弄虚作假或严重的违法行为、政治交易或政治“丑闻”被揭露等。这些事情的存在与发生，都容易引起政治纷争，轻者造成政治和社会抗议事件，重者引起政府信任危机或政治信用危机，进而引发政治革命运动。此外，政治体系的运转主要建立在个人人格因素（领袖魅力）基础上，还是依赖于组织体系和制度程序的作用，也反映一个国家的风险程度。政治体系的运转以及政治决策过度依赖于个人权威，在一定情况下也会增加国家发展的风险。

相较于政治抗议事件发生、政治领导人变更、政府垮台或解散而言，一个国家政权更迭和国家解体往往是国家最重大的政治危机。这两种现象的发生，往往是国家治理陷入困境的结果。现代国家建设的任务，就在于寻求合理的制度安排，将国家送入长治久安的轨道，使之不至于因为人员变更、政府变动等政治变故而陷入混乱；现代国家治理的目标，就在于通过合理、有效的手段，减少和避免选人失当、决策失误、权力失控、行为失范的可能性，以降低由此而引发危机的可能性。

习近平总书记指出，当前中国面临的几大风险包括政治风险、意识形态风险、经济风险、科技风险、社会风险、外部环境风险、党的建设风险，并就防范和化解这些风险提出了明确要求。居安思危，防患于未然，是避免灾祸的良方，也是降低损失的最佳措施。化解风险最好的办法是：不仅要为事后危机的发生做好应对预案，而且也要为实施的政策和行为事先制定备选方案。

三、提升国家治理的制度化水平是防范风险的正道

对待风险和危机应该坚持什么态度？一方面，应该承认，问题导向、危机驱动是系统发展和创新的重要机会和动力；另一方面，必须明确，从治理的角度看，提升制度化水平是风险管控、危机应对的根本出路。

现代社会是一个充满风险的社会。现代化增加了社会变化的不确定性，因而也增加了国家的风险性。有研究表明，现代化作为多层面的历史进程，涉及人类的思想和行为的所有领域的变革。具体而言，现代化包括城市化、工业化、世俗化、民主化和新闻参与等各个方面。这些新的变化挑战着既有秩序，为既有的治理体系带来了变动的风险。美国政治学家亨廷顿曾经把导致政治不稳定（政治风险或危机）的要素和过程表述为如下三个公式：（1）社会动员/经济发展=社会颓丧；（2）社会颓丧/流动机会=政治参与；（3）政治参与/政治制度化=政治动乱。看得出来，亨廷顿的理论支持了通过积极的制度变革和制度创新来应对社会变化以及政治风险的主张，也支持了制度供给是政治秩序的决定性要素的观点。他的研究告诉我们，制度供给决定国家治理的水平；政府是制度（规则）的主要供给者。因此，政府适应社会需求并创造性地提供制度（法制）供给的能力，这在很大程度上决定了国家政治的现实状况和未来走向。

人无远虑必有近忧。研究认识危机、把握规律、化险为夷、转危为机，是所有国家和社会组织在面对危机时的普遍追求。于是，危机管理作为一个管理系统，同时也作为一个理论模式便应时而生。从目前的学术讨论来看，危机管理得到了四种设定：第一，把危机管理设定为情境管理，即，管理者对使其遭受潜在威胁和现实损害的情境进行管控，目的是要恢复组织系统正常的运营秩序和发展状态；第二，把危机管理设定为资源管理，旨在最短时间内有效地整合和配置各种资源，使组织系统转危为安；第三，把危机管理设定为一种沟通管理，即，管理者以沟通为手段，以解决危机为目的所进行的一系列化解矛盾和避免冲突的过程；第四，把危机管理设定为行为管理，旨在形成一套集事前预控、事中管理和事后恢复于一体的、行之有效的危机应对机制和行为策略，因此，危机管理被认为是组织行为，是组织对所有危机发生因素的预测、分析、化解、防范等采取的行动。总之，危机管控需要建立一种包括情境、资源、沟通和行为在内的管理体系，其目的在于对潜在的或当前的危机形成认识和判断，利用相关力量和资源，采取有效措施来应对不利情境，从而降低危机的破坏性，甚至将危机转化为机遇。

具体而言，化解风险、防范危机的根本之道在于：首先，建立有效的信息交流和沟通机制，准确判断风险所在；其次，不变性应变，即以不变应万变，建立完备有效、富有权威的法治体系，提升治理能力；最后，创新性应变，即与时俱进，不断革新治理方式。