习近平关于问责的重要论述及其逻辑分析

(浙江工业大学 政治与公共管理学院，浙江 杭州 310023)

习近平新时代中国特色社会主义思想，是中国共产党在新的历史时期最大的理论成果。习近平新时代中国特色社会主义思想，由一系列的理论成果所构成。习近平关于问责的重要论述，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新的历史时期治国理政的重要理论成果之一，而且也在实践中取得了重要成果。在习近平关于问责的重要论述的指引下，我国问责制度建设取得了重大进展——出台《中国共产党问责条例》，问责实践使党风廉政建设取得明显成效——动员千遍不如问责一次。为了全面把握、深刻理解习近平关于问责的重要论述，就必须从理论、实践、制度等角度理清习近平关于问责的重要论述的逻辑脉络。

一、习近平关于问责的重要论述的理论逻辑

问责，从对象上说，主要是掌握公权力的各级组织和领导干部，重点是主要负责人(下文将问责对象统称为“领导干部”)。为什么要对领导干部问责？从理论上说，是基于权与责之间的关系。习近平认为，有权必有责、有责要担当、失责必追究。从逻辑关系上说，上述三个方面充分阐释了权责对等关系，形成了逻辑严密的权责关系理论，是习近平关于问责的重要论述的理论逻辑。

(一)有权必有责

领导干部的权力从哪里来？从根本上说，在任何形式的代议制下，一切权力来自人民，是人民赋予领导干部以权力，因此，领导干部的责任是必须运用权力为人民谋福利。习近平提出，要把“对人民负责”摆在治国理政的核心位置，坚持以人民为中心的发展思想，始终把人民放在心中最高的位置，表明领导干部必须对人民负责，否则就必须对领导干部追责。习近平指出“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失责要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋福利”[1]。

如果是党的领导干部，其权力直接来自党组织的赋予。党组织赋予领导干部权力，必然同时就赋予相应责任。习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话时指出：“历史和现实特别是这次活动都告诉我们，不明确责任，不落实责任，不追究责任，从严治党是做不到的”[2]。习近平严肃告诫党组织部门的领导干部：“无论是党委还是纪委或其他相关职能部门，都要对承担的党风廉政建设责任进行签字背书，做到守土有责。出了问题，就要追究责任。决不允许出现底下问题成串、为官麻木不仁的现象！”[3]

权责必须对等：如果权力大责任小，会导致权力的滥用；如果权力小责任大，会导致责任无法落实。在任何地方、任何单位、任何部门，一把手权力最大，因此责任也最重。习近平特别强调一把手的责任：“要强化监督，着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督”[1],“一些地方发生窝案串案，有的地方成为腐败重灾区，主要负责人的责任是怎么履行的？不能‘新官不理旧账’。出了事，要追责。我们有的地方、单位管理失之于宽、无能为力，主要负责人是干什么的？”[3]也正因为如此，《中国共产党问责条例》把主要负责人作为问责的重点：“问责对象是各级党委(党组)、党的工作部门及其领导成员，各级纪委(纪检组)及其领导成员，重点是主要负责人”[注]《中国共产党问责条例》第四条。。

(二)有责要担当

领导干部为什么需要担当？因为，担当是领导干部的职责所系、使命所在。作为领导干部，无论担任什么职务，都必须义不容辞地担当起肩上责任。习近平明确指出：“忠诚干净担当是党对领导干部提出的政治要求”“坚持原则、敢于担当是党的干部必须具备的基本素质”[1]。当然，对领导干部来说，权力越大，责任越重；责任越重，越要勇于担当；越会担当，成就会越大：“干部就要有担当，有多大担当才能干多大事业，尽多大责任才会有多大成就。不能只想当官不想干事，只想揽权不想担责，只想出彩不想出力”[4]。检验一个领导干部是否尽责，一个重要标志就看他有没有担当精神。有的领导干部，胆小怕事不敢为，贪图安逸不想为，能力低下不能为，均属于担当精神缺失的表现。习近平指出：“是否具有担当精神，是否能够忠诚履责、尽心尽责、勇于担责，是检验每一个领导干部身上是否真正体现了共产党人先进性和纯洁性的重要方面”[5]。

那么，领导干部如何担当？首先是要进一步增强责任意识、使命意识、忧患意识，深刻认识到“无功就是过、庸碌就是错”；其次是必须有无私精神，“无私才能无畏，无私才敢担当”。习近平要求领导干部应当以对党和人民事业高度负责精神，勇于做事，敢于担责，使党的事业得到发展，使人民福利得到增加。习近平严厉批评某些干部：“现在，一些干部中好人主义盛行，不敢批评、不愿挨批，不敢负责、不愿负责的现象相当普遍”[1]。他要求领导干部，必须在大是大非面前敢于亮剑，在矛盾问题面前迎难而上，在危机困难关头挺身而出，面对歪风邪气敢于斗争。领导干部担当与否最终要体现于行动，所以，只要对党的事业有利、对国家发展有利、对人民群众有利的事，就应当大胆去做，用行动诠释对党和人民的忠诚，用业绩反映领导干部的担当精神。“疾风知劲草，烈火见真金”，习近平要求：“为了党和人民事业，我们的干部要敢想、敢做、敢当，做我们时代的劲草、真金”[1]。

(三)失责必追究

习近平关于问责的重要论述，涵盖政治、经济、法律、生态等各个具体领域，无论是哪个领域、无论是哪一级领导干部，如果失责则必须进行问责。对于政治领域，习近平强调：“在政治问题上，任何人同样不能越过红线，越过了就要严肃追究其政治责任。有些事情在政治上是绝不能做的，做了就要付出代价，谁都不能拿政治纪律和政治规矩当儿戏”[3]。对于法律领域，习近平强调法治观念、法律意识的重要性，特别要求各级党政机关和每一位领导干部在工作中“坚持有法必依，善于运用法治方式开展工作，让人民群众在日常生产生活中都能感受到公平正义。对有法不依、执法不严、徇私枉法的要严肃问责、依法惩治”[6]。对于财经领域，习近平在主持召开中央财经领导小组会议时，要求加强调查摸清情况，明确目的和任务，落实责任和措施，强调“责任要落实，搞清楚谁来干，做到可督促、可检查、能问责”[6]。对于用人领域，习近平提出：“要建立干部选拔任用问责制度，做到谁提名谁负责，谁考察谁负责，谁主持会议讨论决定谁负责。建立领导干部插手重大事项记录制度，对违规过问下级有关事项如实登记和问责”[3]。对于生态领域，习近平一直以来充满自然情怀，高度关注生态环境问题，提出了“绿水青山就是金山银山”的重要理论，提倡绿色发展方式和生活方式。习近平认为，生态环境保护工作做得好不好，关键在于领导干部，所以他在强调领导干部必须注重环境保护和资源节约的同时，反复强调对于生态环境保护不力的领导干部要严肃追究责任、终身追究责任。

习近平特别重视把党的工作领域纳入到问责中，强调“要落实全面从严治党的主体责任和监督责任，强化责任追究，加大问责力度，让失责必问成为常态”[2]。按照从严治党的要求，习近平专门对党的领导工作、党的纪检工作、巡视工作等提出了具体的问责要求。对于党的领导工作，习近平指出：“任何地方、部门、单位，发生了党的领导作用不发挥、贯彻党的路线方针政策走样、管党治党不严不实、选人用人失察、发生严重‘四风’和腐败现象、巡视整改不力等问题，就要抓住典型严肃追责。既追究主体责任、监督责任，又上查一级追究领导责任、党组织责任”[7]。对于党的纪检工作，在十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上，习近平要求：“要完善和规范责任追究工作，建立健全责任追究典型问题通报制度，把问责同其他监督方式结合起来，以问责常态化促进履职到位，促进党的纪律执行到位”[3]。对于巡视工作，习近平指示，中央给了巡视组尚方宝剑，是“钦差大臣”，这就决定了巡视组“要尽职履责，不能大事拖小，小事拖了，对腐败问题要零容忍。不管级别有多高，谁触犯法律都要问责，都要处理，我看天塌不下来”[6]。在听取2015年中央第二轮专项巡视情况汇报后，他要求：“细化整改问责制度，建立问题清单、任务清单、责任清单。对敷衍整改、整改不力、拒不整改的，抓住典型严肃追责”[6]。

总之，习近平关于问责的重要论述，顺应时代的要求，系统回答了“为何问责”“由谁问责”“向谁问责”“如何问责”等一系列关于问责的基本问题，是习近平治国理政新理念的重要体现，是中国特色社会主义理论的最新发展。

二、习近平关于问责的重要论述的实践逻辑

现实中，有的领导干部对权责关系缺乏足够认识，尸位素餐、麻木不仁，滥用职权、失职渎职，推诿扯皮、敷衍塞责，缺乏担当、庸庸碌碌……相当普遍地存在“为官不为”等失责行为。习近平关于问责的重要论述，就是针对实践中领导干部的各种失责行为，因此，问责的实践诉求是习近平关于问责的重要论述产生的现实基础，是习近平关于问责的重要论述的实践逻辑。

(一)安全事故

一段时期以来，我国安全责任事故频发，2005—2014年，全国共发生特别重大生产安全事故70起，直接经济损失累计达37.15亿元，死亡4 064人，伤2 547人，失踪19人[8]。安全事故的发生，严重危害人民群众的财产和生命，例如，2015年8月天津港滨海新区爆炸事故，导致165人遇难，直接经济损失高达68亿元之多。对安全事故问责，是我国对领导干部问责的传统领域，但在安全事故的责任承担时，往往主要由相应的行政干部承担，而相应的党务干部承担的责任较轻甚至没有承担。习近平反复强调，要加强安全生产中党政共同责任，确保安全生产、维护社会安定、保障人民群众安居乐业是各级党委和政府必须承担好的重要责任，一旦失职就要党政共同追责。他要求：“落实安全生产责任制，要落实行业主管部门直接监管、安全监管部门综合监管、地方政府属地监管，坚持管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产必须管安全，而且要党政同责、一岗双责、齐抓共管”[9]。

(二)决策失误

各级领导干部的重要职责之一是决策，包括项目决策、规划决策、政策决策等。越是高级的领导干部，其决策就越重要，决策的影响力也越大，其责任也就越大。在我国实践中，一些官员决策缺乏科学性，采用拍脑袋决策方式，恣意妄为，听不进不同意见，乱决策、决策失误案例屡见不鲜。决策失误，从主观方面找原因，或者是由于决策者的决策水平低下，考虑不周，因而是过失造成；或者是由于决策者的“经济人”动机，追逐私利，因而是故意为之。但无论是哪一种，决策失误，不仅造成巨大经济损失，还会导致发展机遇的错失，更会损害党和政府的形象，危害党和政府的公信力。现实中，不少地方和部门领导干部“长官意志”过强，“换一个领导就换一种思路”，被群众戏称为“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”，有的领导干部频繁换思路、随意做决策。对此，习近平要求领导干部“一张好的蓝图一干到底”“不要换一届领导就兜底翻，更不要为了显示政绩去另搞一套，不要空洞的新口号满天飞”[1]。习近平针对现实中一些领导干部乱决策问题，强调必须追责，而且必须终身追责：“一些干部惯于拍脑袋决策、拍胸脯蛮干，然后拍屁股走人，留下一屁股烂账，最后官照当照升，不负任何责任。这是不行的。”“对这种问题要实行责任制，而且要终身追究”[1]。

(三)生态受损

有的领导干部为了追求短期政绩，甚至单纯为了追求GDP而不顾生态环境保护、不顾自然资源损耗，致使不少地方的经济没有发展起来而生态环境却先遭到严重破坏、自然资源被耗竭，表现为：水土流失，森林锐减，空气污染、土壤污染、水污染……，这是一种不可持续的发展方式。早在2005年8月，习近平任浙江省委书记时就提出了著名的“两山”理论——绿水青山就是金山银山。习近平始终以对人民负责、对子孙后代负责的态度和责任，下决心把环境污染治理好、把生态环境建设好，着力推进人与自然和谐共生。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。习近平指出：“要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究”[1]。2015年7月，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组会议，会议审议通过了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，强调要对造成生态环境损害负有责任的领导干部，不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严肃追责。

(四)为官不为

我国食品安全、药品安全问题频繁发生，仅最近10年，从2008年的三聚氰胺奶粉事件到2018年的吉林长春长生公司问题疫苗事件，期间还有2011年“皮革奶粉”事件、2011年河南“瘦肉精”事件、2016年“山东疫苗事件”，以及屡屡爆发的地沟油事件，等等。为什么我国现实中食品安全、药品安全问题频繁发生？其中一个重要原因是一些官员为官不为：有的领导干部享乐主义严重，懒惰成性、贪图安逸；有的领导干部形式主义严重，追求形式、高喊口号而无实质性的工作内容；有的领导干部怕出事不愿为，不敢担当、不敢碰硬；还有的领导干部甚至与相关企业紧密勾结，共享利益，成了企业不法行为的“保护伞”。习近平关于问责的重要论述，针对现实中一些官员不作为现象提出分类治理，他指出：“属于能力不足的，就要加强培训，加强实践锻炼，加强总结提高；属于担当精神缺乏的，就要明确责任、加强督查；属于不作为的，就要严肃批评教育，认真执纪问责”[6]。2018年7月15日，吉林长春长生公司问题疫苗案件爆发，习近平高度重视，要求立即查清事实真相，严肃问责，依法从严处理。根据习近平的指示，很快地，2018年8月16日，中央政治局同意对涉案的7名省部级高官问责，其中对分管吉林省食品药品监管工作吉林的副省长金育辉予以免职，对吉林省政协副主席李晋修责令辞职……。此次问责速度之快和力度之大、问责对象级别之高和人数之多，在历史上罕见，充分体现了以习近平同志为核心的党中央积极推进问责、全面从严治党的决心。

(五)执纪不严

对于监督执纪问责，党委和纪委是两个至关重要的机构，党委对于党风廉政建设履行主体责任——这是由党委的领导地位决定的，纪委对于党风廉政建设履行监督责任——这是由纪委的性质决定的。但在现实中，党委执纪不严的问题屡有发生，习近平清醒地看到：“现在，有的党委对主体责任认识不清、落实不力，有的没有把党风廉政建设当作分内之事，每年开个会、讲个话，或签个责任书就万事大吉了；有的对错误思想和作风放弃了批评和斗争，搞无原则的一团和气，疏于教育，疏于管理和监督，放任一些党员、干部滑向腐败深渊；还有的领导干部只表态、不行动，说一套、做一套，甚至带头搞腐败，带坏了队伍，带坏了风气”[3]。类似地，纪委是党的专门监督执纪部门，具有监督责任，履行监督执纪问责的职责，但在现实中，纪委执纪不严的现象也存在。例如，有的地方纪委担心，如果查办案件可能会损害地方政府的形象，或者影响当地经济社会发展，致使有时存在压案不办、办案不力的现象，有的地方甚至出现了瞒案不报的情况，这些年发生的一把手腐败问题，很少有同级纪委主动报告的。因此，实践要求各级党委和纪检部门严格履行执纪职责，做到守土有责，使违纪问题能及时发现、及时查处，否则就要追责、问责——这就要对问责者的问责行为不力、不当、不严等问题进行问责，即对问责者问责。对问责者问责，这是确保问责制度得到公平公正执行、全面系统执行的重要保障条件。从提出“中央八项规定”到反“四风”问题，从开展群众路线教育到“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育等活动，都充分体现了以习近平同志为核心的党中央从严治党、严肃执纪的思想，也为执纪问责工作提供了重要载体。

总之，习近平关于问责的重要论述是对现实中问责诉求的回应，进而，在习近平关于问责的重要论述的指导下，我国在实践中严格实施有责必问、问责必严。党的十八大以来，中央先后对山西塌方式腐败、湖南衡阳和四川南充拉票贿选案、8·12天津滨海新区爆炸事故等等进行严肃问责，产生了重大威慑效应，党风廉政建设有明显好转。而且，习近平关于问责的重要论述已在实践上转化成为重要的问责制度——《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》《中国共产党问责条例》等先后出台，为我国问责实践提供了制度保障。这表明，一方面，习近平关于问责的重要论述源于中国的实践；而另一方面，习近平关于问责的重要论述又为中国的问责实践指明了方向，成为了问责实践行动的指南。

三、习近平关于问责的重要论述的制度逻辑

理论和实践均已证明，无论对于什么问题，制度建设都极其重要，问责也是如此。如何从制度着手推动问责？习近平的回答是：整合问责制度，健全问责机制，加强问责制度的执行，从而构建起完整的问责链条，这就是习近平关于问责的重要论述的制度逻辑。

(一)整合问责制度

古人说：“欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩”。关于制度的极端重要性，邓小平早就指出：“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面”[10]。习近平在主持中央政治局第二十四次集体学习时对制度的重要性作出深刻阐释：“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度”“把权力关进制度的笼子里，首先要建好笼子”[2]。而且，习近平对制度建设提出了明确而具体的要求：“要坚持问题导向、突出重点，充分体现科学性、针对性、可操作性。要责任明确、奖惩严明，明确责任主体，确保可执行、可监督、可检查、可问责”[11]。习近平的指示为制度建设指明了方向。因此，党的十八大以来，中央推进全面从严治党的一个鲜明特征，就是不断建立健全相关制度，用制度管权、管事、管人。

具体到问责领域来说，习近平非常重视问责的制度建设，明确要求“问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都要制度化、程序化”[6]。党的十八大以来，尽管我们党全面加强了执纪问责工作，但是应当看到，“当前的一个问题是，抓安全事故等行政问责多、抓管党治党不力问责少，问责规定零散、内容不聚焦”[6]。因此，习近平高度重视党内问责，要求加强制度整合，积极推进党的问责制度建设，2016年6月习近平主持中共中央政治局会议，审议通过了问责领域的“党内法规”——《中国共产党问责条例》。这是中国共产党历史上制定的第一部党内问责条例，作为重要的“党内法规”，《中国共产党问责条例》整合了原有的100多部与问责相关的规定，明确了党的问责工作的主要原则，全面规范了问责对象、责任权限、问责情形、问责方式、问责程序等内容，充分体现了习近平“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的思想。《中国共产党问责条例》的出台，标志着党的问责制度得到全面规范和强化。

(二)健全问责机制

“徒法不能自行”，任何制度要在实践中发生作用，还需要通过科学的机制推动制度的执行。习近平强调，要“强化责任追究，不能让制度成为纸老虎、稻草人”[1]。机制，反映着制度内部各部分各要素之间的结构关系和运行方式，其核心是通过合适的运行方式，协调与制度相关的各个部分、各个要素之间的关系以促进制度发挥作用，机制对于推动制度执行必不可少。所以，习近平强调监督检查、目标考核等机制对于问责的重要性：“要健全问责机制，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力。……问责既要对事、也要对人，要问到具体人头上”[6]。

虽然党的十八大以来，中央严厉惩处腐败，但腐败问题依然存在，卖土地、抢项目、收红包、“四风”问题等腐败形式并未绝迹，有的腐败形式改头换面，并出现了各种变异。针对腐败问题的严峻形势，习近平多次结合反腐倡廉工作阐述责任追究机制，强调要把法规制度执行情况纳入到党政领导干部述职述廉范围，纳入党风廉政建设责任制检查考核范围。可见，习近平非常强调依靠机制建设来追究党组织的主体责任和纪委的监督责任，以及责任人的责任(要同时追究领导干部的领导责任、追究直接责任人的责任)。习近平指示，党的纪律检查机关作为党的专门监督检查主体，必须聚焦执纪问责严格履职，创新体制机制，加大监督检查力度，对于那些阳奉阴违、欺瞒组织的，对于那些搞团团伙伙、拉帮结派的以及有令不行、有禁不止的，不仅要严肃查处直接责任人的责任，而且要严肃追究相关领导人员的责任，充分体现失责必追究的原则。针对现实问责中存在的人情因素，习近平指出“问责不能感情用事，不能有怜悯之心，要‘较真’、‘叫板’，发挥震慑效应”[7]。《中国共产党问责条例》出台后，为推动《中国共产党问责条例》的贯彻落实，防止出现制度空转现象，习近平要求加强问责制度的运行机制和保障机制建设，特别要求“完善配套措施，推动问责制度落地生根”“积极稳妥推进国家监察体制改革，加强统筹协调”[12]。

(三)加强问责制度执行

管理学上有一闭环原则，要求在制度设计、流程梳理和组织再造时环环相扣，形成完整链条。闭环管理的目的是为了加强执行，避免解决问题时互相推诿，防止不了了之的情况发生。问责制度的设计和运行同样需要遵循闭环原则，构建完整的问责链条，而执行则是问责制度闭环中的最后一环。习近平强调“重在严格执行制度，加强刚性约束”[7]；他高度重视问责制度的执行工作，明确指示：“中央纪委要抓紧完善并严格执行责任追究办法，对每一个具体问题都要分清党委负什么责任、有关部门负什么责任、纪委负什么责任，健全责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条，有错必究，有责必问”[3]。习近平指出，对于上述问责链条中的任何环节，不管是哪个部门，也不管是谁，只要领导不力、不抓不管而导致腐败漫延，或者出现重大责任事故，或者“四风”问题屡禁不止，或者对存在问题隐瞒不报，就都要追究责任。

问责链条中，监督执纪问责是关键环节，因此习近平反复强调要加强监督执纪问责。他指出：“监督执纪问责是党章赋予纪律检查机关的根本职责。各级纪委要找准在全面从严治党中的职能定位，强化监督执纪，加大问责力度”[13]。这充分强调了各级纪委在从严治党、执纪问责中的重要地位和重要作用，同时也对纪委的执纪问责工作提出了明确的要求。为加强监督执纪问责，纪检监察干部队伍建设至关重要，为此，习近平要求：“广大纪检监察干部要敢于担当、敢于监督、敢于负责，努力成为一支忠诚、干净、担当的纪检监察队伍”[6]。

最后要指出的是，必须正确理解和处理好问责与容错的关系。问责，并不意味着要求领导干部在工作中不犯任何错误，更不意味着领导干部有失误就要被问责。恰恰相反，因为改革是没有先例、无法照搬的事业，需要理论创新、需要实践探索，而创新和探索必然就会有失败，就会有失误，这就需要容错。2015年10月，习近平指出：“要完善考核评价和激励机制，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围”[14]。2016年1月，习近平在省部级主要领导干部研讨班上的讲话中指出：“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部”[15]。所以，只要是以积极推进改革发展为目的，在政策规定的框架内行事并没有任何个人私利的探索，即使失败了、即使有失误，也不应被问责。这一点，是我们全面理解习近平关于问责的重要论述所必须高度注意和全面把握的。