以新发展理念引领城乡基本公共服务均等化

文_樊继达

党的十九大报告明确指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。必须认识到，城乡基本公共服务的巨大差距正是我国发展不平衡不充分的重要表现之一。城乡基本公共服务均等化一头连着精准扶贫、精准脱贫，一头连着乡村振兴，是全面建成小康社会的重要基础。必须坚持以人民为中心的发展思想，将共享作为发展的出发点和落脚点，强化问题意识，瞄准民生痛点，着力促进城乡基本公共服务均等化。

一、城乡基本公共服务非均等化的诱因

基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。自党中央2006年提出基本公共服务均等化的战略部署以来，国家基本公共服务清单基本建立，城乡间基本公共服务差距有所缩小，广大群众享有基本公共服务的可及性明显提高。但毋庸讳言，我们离城乡基本公共服务均等化的目标尚有一定差距，突出表现在：城乡间资源配置不均衡，软硬件不协调，基础设施不足、利用率偏低，人才短缺严重，服务水平差异较大等，农民无法与市民同步共享改革发展成果。那么，究竟是什么原因导致城乡基本公共服务非均等化呢？

城乡二元结构是城乡基本公共服务非均等化的根本原因。经济基础决定上层建筑，基本公共服务的供给和经济发展水平密切相关。无论是在计划经济时期还是改革开放后，我国城市和农村的发展并非是均衡同步的，城市以工业和服务业为主，农村以农业为主，农业的收益显然远不及工业服务业，由此造成城市与农村经济实力的巨大落差。与城市相比，农村基本公共服务能力先天供给不足，致使农村人才不断向城市流动，反过来又制约了农村基本公共服务能力的进一步提升。而且，在现行户籍制度下，城市居民在教育、医疗、社会保障等基本公共服务方面有较强的财力支撑，农村居民无法享受到同等水平的基本公共服务保障，需求难以得到满足。即便是到城市工作的农民工，在没有城市户口的前提下，也被排斥在城市基本公共服务体系之外，这与中央倡导的共享发展理念显然是背道而驰的。

财政体制对基层政府基本公共服务供给支持不足。财政是政府履行职能的重要物质基础。分税制实施初期，中央与地方之间事权没有予以明确的划分，地方政府的事权支出随经济社会发展不断作出调整，支出责任较重而缺少相应的财力与之相匹配，属于典型的“小马拉大车”。对于经济实力羸弱的基层政府而言，财力保基本运转尚有压力，提供基本公共服务更是“有心无力”。用于弥补政府财力差距的转移支付制度存在不少缺陷，“碎片化”严重，不利于资源整合，专项转移支付也存在不规范和执行不到位的现象，这在一定程度上影响了农村基本公共服务投入及城乡基本公共服务均等化的效果。

传统考核方式不利于激励政府提供基本公共服务。改革开放以来，各级政府与企业等微观主体在驱动经济增长过程中都发挥了重要作用，可以说，中国经济增长已被打上深深的政府“烙印”。在传统政绩考核制度下，政府官员升迁与否通常取决于其任期内的“显绩”，尤其是经济发展成绩。这就激励政府官员在有限的任期内集中一切资源、千方百计把辖区经济发展搞上去，生产出更多有利于识别自己政绩的“产品”；换个角度讲，对那些与升迁关系不大但同等重要的工作——教育、医疗等“潜绩”可以暂缓考虑。这也是有些地方政府热衷于招商引资、搞开发区的深层原因。对于某一区域而言，在经济总量和财政收入一定的情况下，政府将过多财力投向招商引资、基础设施等领域时，必然会抑制其在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的投入，缩小辖区内的城乡基本公共服务差距更是难以得到保障。

二、基于新发展理念城乡基本公共服务均等化的主攻方向

习近平总书记指出，国家发展过程也是全体人民共享成果的过程。坚持以人为本、以民为本，突出人民至上，致力于解决我国发展中共享性不够、受益不平衡问题，让所有人共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会。基于新发展理念，我们需大力推进城乡基本公共服务均等化，优先实现城乡之间教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务的均等化。

促进城乡教育均等化，防止农村青少年输在“起跑线”上。教育是民族振兴和社会进步的基石，是实现社会公平的基础，也是最大的民生。要让教育服务均等化成为破解贫困代际传播的利器，城乡人民都能获得共享教育改革发展的红利。一是按照教育产品的属性确定不同层级政府在教育服务中的责任。越是基础教育，其所带来的正外部性越强，高层级政府提供支出责任的必要性越大。要优化中央与地方政府在义务教育中的分工，确保贫困农村地区的基层政府拥有充足的资源。大力发展公办幼儿园、普惠性学前教育。统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展，推进建设标准、教师编制标准、生均公用经费基准定额、基本装备配置标准统一和“两免一补”政策城乡全覆盖，实现县域校际资源均衡配置。支持中西部贫困地区尤其是集中连片特困地区高中阶段教育发展，积极发展中等职业教育。二是建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制。各级政府应继续加大公共财政资金投入教育领域的比重，保证投向县域小学和初中阶段的教育资金占全部教育资金的比重稳步提高。建立和健全经费管理、使用和监督机制，让财政资金无歧视地覆盖城乡每一个适龄贫困儿童。高中阶段可对建档立卡等家庭经济困难学生免除学杂费，调动其学习积极性。加大职业教育投入，对重点地区、重点学校进行重点扶持。逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，鼓励学生通过劳动增强能力，防止贫困代际转移。三是加大对城市农民工子女的教育扶持力度。统筹安排教育资源，提高农民工子女的教育福利。中央与省级政府可设立流动农民工子女教育专项资金，合理分担流入地政府的财政压力，不能将教育负担简单转嫁到农民工身上。对于农民工子弟学校应公平对待，决不能简单地取缔了之。积极鼓励和支持公办民助、民办公助、国有民办和转制学校等多元办学形式，动员社会力量参与对农民工子女教育的投入。

将基本医疗卫生制度作为公共产品优先向农民提供，减少“因病致贫返贫”现象发生。健康是个人成长和生活幸福的基础，也是国家文明的重要标志。2015年诺贝尔经济学奖获得者安格斯·迪顿认为，一国无论是贫困问题还是健康问题，其解决都需要政府进行干预。贯彻共享发展理念，促进城乡医疗卫生服务均等化可从以下三方面突破。一是建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度，深化基层医疗卫生机构综合改革，健全网络化城乡基层医疗卫生服务运行机制，完善农村三级医疗卫生网络。促进医疗资源向基层与农村流动，建立科学的医疗绩效评价机制和适应行业特点的人才培养、人事薪酬制度。以现实需求为导向，加强医疗卫生人才培养，促进优质医疗卫生资源下沉。城市医院医生每年都应有一定时间在县乡医院开展医疗服务，帮助县级医院提升医疗服务供给能力。二是政府对医疗卫生事业投入的增长幅度应高于财政收入的增长幅度，医疗卫生资源优先向农村贫困地区倾斜，降低贫困人群自付比例。建立“一揽子”方案从源头预防疾病，普及卫生防疫知识，提供多样化、多层次的医疗卫生服务。三是运用“互联网+”赋能基层医疗卫生服务。互联网已成为现代经济社会运行的重要基础设施之一，通过构建“互联网+家庭医生服务平台”“互联网+远程门诊平台”“互联网+人工智能辅助诊断平台”“互联网+在线培训平台”“互联网+一站式结算平台”等，降低农民看病的交通成本、时间成本与附加费用成本，提高农民能够享受的医疗服务水平。互联网技术的介入使得市级、省级甚至国家级的优质医疗资源能够跨越空间距离下沉至基层，提高基层地区医疗体系的供给质量与实力，同时也提升农民的幸福感和对政府的信任度。

完善社会保障制度和政策，从根本上解除农民的后顾之忧。社会保障是民生安全网、社会稳定器。缩小城乡社会保障鸿沟，一是完善城乡最低生活保障制度。根据经济社会发展情况适当提高城乡低保标准。加强农村低保制度与精准扶贫、精准脱贫有关政策衔接。合理确定各级政府筹资责任，借助上级政府向基层政府的转移支付，减少区域间横向的不平等。不断改进瞄准机制，通过规范化、透明化建设提高保障资金的使用效率和安全性。对农村老年人、单亲贫困母亲、残疾人、复员转业军人、移民等特殊贫困群体给予社会救助，确保人人享有社会保障。二是完善多层次社保体系。实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖，将更多农民工、灵活就业人员纳入职工保险制度范围。推进城乡居民养老保险的一体化制度建设，加快实现养老保险省级统筹，做到省内政策相同、费率一致、统收统支。三是提高社保制度的公平性和可持续性。加快构建以基本养老保险为基础、以企业年金为补充、与个人储蓄性和商业养老保险相衔接的三支柱养老保障体系。在统账结合基础上，进一步完善个人账户，厘清国家、单位和个人责任。适应人口和就业流动趋势，建立更加便捷的社会保险转移接续机制。多渠道筹集社保基金，划转部分国有资本充实社保基金。

三、提升政府促进城乡基本公共服务均等化的能力

实现城乡基本公共服务均等化不是一个短期目标，而是一个中长期发展目标，是一项复杂的系统性工程。按照党的十九大报告提出的全面建设社会主义现代化国家“两个阶段”战略安排，到2035年要基本实现基本公共服务均等化。这就要求我们以新发展理念引领发展，保持足够的历史耐心，久久为功，不断提升政府促进城乡基本公共服务均等化的能力及水平，维护社会公平正义。

提升政府的公共经济治理水平，管住政府“闲不住的手”，“越位”的职能必须“归位”。将不应由政府承担的事务转移出去，做到“政府的归政府，市场的归市场”，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府在提供基本公共服务中的主导作用。强化政府“看得见的手”，“缺位”的职能必须“到位”。理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，将无所不为的“万能政府”转变成有所为有所不为的“有限政府”。贯彻共享发展理念，深化供给侧结构性改革，明晰基本公共服务与非基本公共服务的边界，以均等化为导向，建立起惠及全民、公平公正、水平适度、可持续的城乡基本公共服务体系，加快义务教育、社会保障、医疗卫生等制度城乡一体设计与实施，推动城乡基本公共服务内容和标准制度衔接、待遇互认。加大对农业转移人口市民化的财政支持力度并建立动态调整机制，保障农业转移人口在居住地享有教育、就业、卫生等领域的基本公共服务。

处理好尽力而为与量力而行的关系。贯彻共享发展理念，促进城乡基本公共服务均等化既要尽最大努力做到尽力而为，又要不超越可能做到量力而行。必须坚持以人民为中心的发展思想，从人民群众关心的事情做起，从让城乡人民满意的事情做起，坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，保障人民的基本权益，带领人民不断创造美好生活。同时，必须看到，基本公共服务均等化是一个从低层次到高层次、从不均衡到均衡的过程，不能不考虑发展基础。切忌一味地提高标准，吊高胃口，作出一些不切实际、无法实现的许诺。如果处理不好两者之间的关系，从经济角度看，是寅吃卯粮，可能导致新的不平衡；从社会角度看，则会掉进“福利陷阱”或“塔西佗陷阱”，带来更大的问题。