推行职务与职级并行制度须厘清两个关键问题

文_宋世明

《公务员法》以法律形式确定国家公务员制度，是公务员管理的“宪法”。2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会审议通过了《中华人民共和国公务员法（修订草案）》，完成了对2006年1月1日开始实施的《公务员法》之首次修订。新修订《公务员法》最重要的变化在于确定了“国家实行公务员职务与职级并行制度”。第三章“职务、职级与级别”第十七条规定，“国家实行公务员职务与职级并行制度，根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列”。2019年3月中央办公厅印发的《公务员职务与职级并行规定》对职级作了进一步的规定：“本规定所称职级，是公务员的等级序列，是与领导职务并行的晋升通道，体现公务员政治素质、业务能力、资历贡献，是确定工资、住房、医疗等待遇的重要依据，不具有领导职责。”为了更好推行公务员职务与职级并行制度，有必要对以下两个问题进行深入探究。

一、职级就是过去的非领导职务吗

以是否担任领导职务为分类标准，公务员要么担任领导职务，要么担任非领导职务。根据2001年1月1日实施的《公务员法》，综合管理类的公务员分为领导职务序列与非领导职务序列；而根据新修订的《公务员法》，综合管理类公务员分为领导职务序列与职级序列。实践中，职级是在取消非领导职务后设置的，非领导职务也都按照要求套改成职级。如此一来，容易给人一种感觉，好像职级序列就是简单地置换了非领导职务序列，职级就是非领导职务。究其实质，职级与以往的非领导职务有本质区别，可为“形似而神不合”。

1.职级与非领导职务承担的职责属性不同

职级是“员”不是“官”；以往的非领导职务在实践中可能既是“员”，又是“官”，不利于形成强有力的领导指挥关系，不利于提高履行法定职责的执行力，不利于通过制度化安排弱化“官本位”。根据新修订的《公务员法》，整个公务员队伍分为“担任领导职务的公务员”和“不担任领导职务的职级公务员”两大类别，只有前者才履行领导职责，后者履行岗位职责。

根据2001年1月1日实施的《公务员法》，非领导职务是不承担领导职责的，但是在实际操作中，非领导职务还是作为“官”对待了。根据《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》（2006年4月颁布，现已废止）第三条规定，“担任非领导职务的公务员接受所在同级机构担任领导职务公务员的领导，经领导授权或者委托可负责某一方面的工作”。可见，非领导职务公务员经授权或委托是可以担任“负责人”的。这是基于非领导职务的实际属性，使得非领导职务的职数按照单位领导职数设置，数量较少，受益面小。2019年3月《公务员职务与职级并行规定》第二条明确了职级公务员不再具有领导职责，“担任领导职务的公务员履行领导职责，不担任领导职务的职级公务员依据隶属关系接受领导指挥，履行职责”。

根据上述的《公务员职务与职级并行规定》第二条及第二十八条，“不担任领导职务的职级公务员一般由所在机关进行日常管理。公务员晋升至所在机关领导成员职务对应的职级，不作为该机关领导成员管理”。晋升职级不改变原管理权限。比如县里一级科员晋升到四级主任科员，只是享受待遇，仍作为科员由组织部管理，而不是变为县管干部。

2.职级与非领导职务的功能属性不同

确立领导职务晋升与职级晋升的“双梯制”是这次修订《公务员法》的立法本意，职级肩负着激励广大公务员的神圣使命。职级是除国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职以外所有公务员的等级序列，是与领导职务并行的晋升通道。职级是所有公务员的职业发展台阶，是体现公务员职责、政治素质、业务能力、资历贡献的综合标志，是确定工资、住房、医疗等待遇的重要依据。国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职以外所有公务员人人有职级，只有少数公务员担任或兼任领导职务。实行非领导职务设置时，只有少数领导职务兼任较高层次的非领导职务，只对少数人有激励功能。

职务与职级并行制度实施后，所有领导职务既可以沿着领导职务序列晋升，又可以同时沿着职级序列晋升。如，一名能干且政绩卓越的县委书记，如果在同一领导职位上得不到提拔，世俗观点会认为是没有得到重用；如果提拔到上一级政府部门做一名副职，很可能属于人才浪费。根据《公务员职务与职级并行规定》第十三条规定，“省、自治区、直辖市党委可以统筹使用若干名一级巡视员职数，用于激励少数特别优秀的县（市、区、旗）党委书记。”

职级晋升利于拴心留人，使一些政绩突出的党政主要领导留在合适的基层领导岗位上发挥较长一段时间作用，总比其任职过短“急于先走”有价值得多。

职务与职级并行制度实施后，综合管理类公务员将会避免成为所有类别公务员待遇“洼地”的尴尬。2015年9月后探索建立以法官、检察官四等十二等级为依托的法官、检察官薪酬制度实践中，这种尴尬已经初露端倪。综合管理类公务员的职级晋升通道就是综合管理类公务员的职级序列：一级巡视员、二级巡视员；一级调研员、二级调研员、三级调研员、四级调研员；一级主任科员、二级主任科员、三级主任科员、四级主任科员；一级科员、二级科员。具体说来，中央机关、省、自治区、直辖市、副省级城市的机关、副省级城市的区领导班子、市（地、州、盟）、直辖市的区级领导班子综合管理类公务员的职级序列有12个职业发展阶梯（最高到一级巡视员）。市（地、州、盟）、直辖市的区机关、县（市、区、旗）领导班子有11个职业发展阶梯（最高到二级巡视员）。副省级城市的区级机关公务员有10个职业发展阶梯（最高至一级调研员）。县（市、区、旗）、乡镇机关公务员有9个职业发展阶梯。综合管理类公务员每一个层次的职级晋升都会带来相应的工资、住房、医疗等经济待遇的提升。由此以来，综合管理类公务员经济待遇将与专业技术类、行政执法类、法官检察官类公务员的经济待遇相对平衡。

职务与职级并行制度实施后，加大了对基层公务员的激励。职级职数按照各类公务员行政编制数量的一定比例确定，而此前的非领导职务职数则仅根据该机关的领导职数确定。对基层来说，普惠面广了，而且可以超越机关领导职务工资。

3.职级与非领导职务所挂钩的待遇属性不同

职级是确定公务员工资、住房、医疗等待遇的重要依据，这些待遇的属性是经济待遇，而不是政治待遇与工作待遇。而根据2006年4月颁布的《公务员职务与级别管理规定》第四条规定，“职务和级别是实施公务员管理，确定公务员政治待遇、工作待遇和生活待遇的依据”。根据《公务员职务与职级并行规定》第二十五条规定，“公务员晋升职级，不改变工作职位和领导指挥关系，不享受相应职务层次的政治待遇、工作待遇”。第二十六条规定，“公务员因公出国出差的交通、住宿标准以及办公用房标准等待遇，不与职级挂钩”。

职级具备必要且足够的保障与激励功能，公务员才会发自内心将职级序列作为职业发展阶梯，作为与领导职务并行的晋升通道。职级应该给公务员带来合理的物质与精神满足，带来合理的利益回报与尊严实现。职级既然与政治待遇、工作待遇脱钩，就应该与公务员的经济待遇紧密挂钩。

要有效发挥职级功能，就要系统总结新中国成立以来的人事管理正反两方面的经验教训，即与职级挂钩的经济待遇合理适度，才能实现制度设计的保障与激励功能。1956年7月国务院关于《工资改革的决定》把机关干部划分为30个级别，级别是确定干部工资待遇的唯一依据。这与新中国成立初期德才兼备、资历丰富的老同志众多、而党政机关部门少、职位有限等特定的历史条件有关。基于这种干部级别后来与政治待遇挂钩，与工作人员个人责任和贡献大小脱钩的规则蜕变，1985年工资改革时取消了级别，实行以职务工资为主要内容的结构工资制，好处是解决了职务与级别不符的问题，增加了各类各级公务员工资，简化和统一了工资标准；弊端是职务在工资结构中所占比重过大，单纯依靠职务晋升工资待遇，强化了官本位意识。于是，1993年实施的“职务级别工资制”恢复了级别设置。基于级别工资在公务员职级工资制构成基本工资中比重过小（约占35%左右），基本工资相对于地方和单位的津补贴比重过小，公务员还是感觉不到级别作用。于是2006年4月27日通过的《公务员法》确定了职务晋升与级别晋升的“双梯制”；然而《公务员法》实施10年证明，级别晋升并没有发挥应有的激励作用。其中最主要的教训是级别只与基本工资挂钩（基本工资在经济发达地区只占很小比重），从来不与基本工资以外的其他经济待遇关联。公务员合法的全部经济待遇才构成了公务员全部合法经济利益，才形成公务员经济回报的总体心理感受。如果职级只与公务员基本工资挂钩，与公务员合法的全部经济待遇关联度甚微，难以发挥职级应有的激励功能。修订之后的《公务员法》第二十一条规定，“公务员的领导职务、职级与级别是确定公务员工资以及其他待遇的依据”。《公务员职务与职级并行规定》第二十四条明确了职级与基本工资以外的补贴、社会保险挂钩：“领导职务与职级是确定公务员待遇的重要依据。公务员根据所任职级执行相应的工资标准，享受所在地区（部门）相应职务层次的住房、医疗、交通补贴、社会保险等待遇。”

针对《公务员职务与职级并行规定》第二十四条还有两个紧要问题需要关注：其一，此处的职级是否与基本工资以外的津贴（地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴）挂钩？是否与《公务员法》没有规范而部分地区实际存在的“绩效奖金”挂钩？其二，职级是相对独立的且与经济待遇直接挂钩因素。既然领导职务与职级是确定公务员待遇的重要依据，既然推行职务与职级并行制度，那么职级就不应该通过领导职务层次这一中介与经济待遇间接挂钩了。否则，领导职务层次将会演变为各类职级的统一标尺，又会进一步筑牢“官本位”的制度根基。为了维护《公务员法》这一公务员管理总章程的权威，其他规范公务员经济待遇（如交通补贴）政策应根据《公务员法》作出调整，而不是相反。

综上所述，可从三个维度来定位推行公务员职务与职级并行制度之目的。其一，对国家来说，推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。”公务员制度是国家制度的重要组成部分，公务员是国家治理的中坚力量，推行公务员职务与职级并行制度，就是要在全国基本完成党和国家机构改革之后，通过公务员激励制度优化推进国家治理现代化。其二，对机关来说，加强机关的集中统一领导，提升执行力。这从“官”与“员”职责属性彻底分离的制度安排中得到佐证。其三，对公务员个体来说，职级晋升为公务员个体带来相对持续的激励。

二、职务与职级并行制度与公务员职位分类制度之间是什么关系

为建设一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化队伍，新修订的《公务员法》坚持与巩固了公务员职位分类制度。“国家实行公务员职位分类制度”（第十六条）。“国家实行公务员职务与职级并行制度，根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列”（第十七条）。其最大变化是，以公务员领导职务、职级设置代替了以前的公务员职务设置，以领导职务序列、职级序列代替了此前的领导职务序列、各类公务员专有职务序列。那么，职务与职级并行制度与公务员职位分类制度之间是什么关系？

1.两者之间属于“树木”与“森林”的关系

依照新修订的《公务员法》，两者坚持了公务员管理基本原则。特别是坚持了公务员管理的“监督约束与激励保障并重的原则”（第六条）；坚持了公务员分类管理原则，“国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平”（第八条）；坚持了对公务员履职行为的法律保护原则，“公务员依法履行职责的行为，受法律保护”（第十条）。概言之，如果说公务员职位分类制度是“森林”，公务员职务与职级并行制度是其中一棵“树木”。因此，我们不能只见“树木”，不见“森林”，更不能“一叶障目，不见森林”。

这片“森林”的坚实大地是职位设置与职位类别设置。“各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件”（第二十条）。在此基础上才能划分公务员职位类别。“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定”（第十六条）。

领导职务序列是所有职位类别公务员的共有职务序列，也是唯一的职务序列。职级序列则是公务员的等级序列，是与领导职务并行的晋升通道。根据工作需要和领导职务与职级的对应关系，公务员担任的领导职务和职级可以互相转任、兼任；符合规定资格条件的，可以晋升领导职务或者职级。有几类公务员，就有几类职级序列，因此职级序列不是不同类别公务员平衡比较的标尺。

级别序列（共27级）则是对不同类别职位的公务员进行平衡比较的统一标尺。“公务员的领导职务、职级应当对应相应的级别”（第二十一条）。衔级则是根据履职需要针对部门公务员设置的。“国家根据人民警察、消防救援人员以及海关、驻外外交机构等公务员的工作特点，设置与其领导职务、职级相对应的衔级”（第二十二条）。

2.两者功能定位各有侧重

公务员职务与职级并行制度之应然功能定位是，对公务员进行有效持续激励，实现这种功能定位的基本途径是，职级晋升可以带来公务员经济待遇改善。公务员职位分类制度之应然功能定位是，对公务员队伍进行科学管理与有效激励，实现这种功能定位的基本途径是，国家对公务员实行分类管理。分类管理是对不同类别公务员进行有区别的管理，从而不断提升公务员专业化水准。包括录用考试内容分类（“公务员录用考试采取笔试和面试等方式进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别、不同层级机关分别设置”（第三十条））、分类考核（“公务员的考核应当按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核政治素质和工作实绩。考核指标根据不同职位类别、不同层级机关分别设置”（第三十五条））、分类培训（“机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员进行分类分级培训”（第六十六条））、分类工资（新修订《公务员法》第七十九条规定“公务员实行国家统一规定的工资制度”。考虑到“公务员的领导职务、职级与级别是确定公务员工资以及其他待遇的依据”〈第二十一条第4款〉，每一职位类别公务员应具有各自的工资表）等。

此处一个比较敏感但是值得关注的问题是，领导职务序列是各类别职位的共有职务序列，已经达成广泛共识；而职级序列是否可以在学术上理解为各类别公务员的“专有职务序列”？之所以如此发问，是基于以下三点考虑：

第一，职位通常包括职务、职责、职权三个要素。公务员管理依托职务管理来展开。

第二，2016年7月中办、国办印发的《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》已经确定了专业技术类公务员职务序列（11个层次）与行政执法类职务序列（11个层次）。

第三，2019年4月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议修订的《中华人民共和国检察官法》第二十七条规定了“检察官实行单独职务序列管理”。“检察官等级分为十二级，依次为首席大检察官、一级大检察官、二级大检察官、一级高级检察官、二级高级检察官、三级高级检察官、四级高级检察官、一级检察官、二级检察官、三级检察官、四级检察官、五级检察官”。

综上所述，领导职务序列与职级序列成为中国公务员的两个并行的晋升通道。领导职务序列是世界各国公务员制度普遍采用的制度设置，用以解决公务员队伍的领导指挥关系，这是机关正常有序高效履行法定职责的内在需要。职级序列是中国特色的公务员职业发展阶梯，是合理改善公务员待遇的一种方式。然而，合理改善待遇是科学管理的结果，不应该把科学管理蜕变为解决待遇。新时代需要公务员队伍具有更高专业化水准，仅依靠待遇提升，公务员专业水准未必自然提升。如，理论与实务融会贯通的高精尖、国际经贸谈判人才，这些人才仅靠待遇提升是培养不出来的，需要通过科学管理的系列制度安排才能源源不断打造出来。推行公务员职务与职级并行制度，是新修订《公务员法》实施后实行中国公务员职位分类制度的突破口，也不宜将公务员分类管理简化为对领导职务序列与职级序列进行分类管理。对公务员队伍要同时做到科学管理与有效激励的统一。