以精致城市建设推动城市高质量特色发展

文_张海波

精致城市理念是对新时代城市发展导向的高度概括，是城市高质量发展、特色发展的集中体现。怎样落实精致城市理念，推动城市高质量特色发展，是新时代城市工作中必须回答的重大问题。

一、精致城市发展理念所包含的基本内涵

精致城市理念所包含的基本内涵主要是“三高一特”。

一是高质量发展。改革开放40多年来，我国城市化体现出三个特点：一是城市化率快速提升，二是城市数量和规模不断扩大，三是城市集群化发展的特征越来越明显。工业化进入高质量发展阶段，城市发展也相应进入“精明增长”的新阶段，从关注增量、关注空间扩张和拉开城市框架，转向关注存量、关注品质提升和结构优化。精致城市理念体现的就是集约化发展的城市观，按照习近平总书记倡导的“紧凑城市”要求，创造更为紧凑、高效、可持续发展的城市空间，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，实现城市高质量发展。

二是高品质生活。所谓高品质生活，是建立在经济文化、物质文明发展到一定阶段，在社会生产、生活条件和手段丰富的前提下，人们对健康、精致、休闲的生活以及情感生活等唯美生活状态的追求。城市的核心是人，解决好人的问题是城市工作的价值取向；让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好，是城市管理和服务的重要标尺。精致城市理念充分体现以人民为中心的城市观，立足新时代我国社会主要矛盾的转化，更加注重人的舒适度，通过不断增强治理能力、提升城市品质，更好满足人民群众的高品质生活需求。

三是高标准环境。城市建设要以自然为美，要使城市内部的水系、绿地同城市外围河湖、森林、耕地形成完整的生态网络，避免使城市成为一块密不透风的“水泥板”。精致城市理念充分体现系统性的城市观，把创造优良人居环境作为中心目标，加大对海岸、山体、林地、水系、土壤等保护力度，既提供生活所需的必要空间，又为人民群众获得精神愉悦创造条件，努力实现“诗意栖居”，把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。

四是特色化发展。风格特色是城市的灵魂，是城市软实力的体现，一座别具特色的城市可以给人归属感、认同感和自豪感。推动城市特色化发展，不仅要看到其不同之处的“表”，更重要的是把握其表面背后所映射的自然、文化和社会环境的“里”。精致城市理念充分体现个性化发展的城市观，倡导打捞城市记忆，传承城市基因，塑造城市个性，凝练城市精神，让人置身于品位与品质兼具的城市环境中。

二、建设精致城市所面临的主要矛盾和问题

推动城市高质量特色发展，需要强化问题导向，以科学的理论指导工作实践。解决“城市病”问题的实践探索，催生并丰富了精致城市理念。以精致城市理念指导城市发展，需要解决好五大问题。

一是重外延、轻内涵。部分城市注重城市面积、规模、体量、高度的增长，出现“摊大饼”式无序蔓延扩张现象。土地无效、低效使用问题突出，闲置土地、“半拉子”工程频现，通过单层建筑、花园式厂区圈地现象比较普遍，造成大量土地资源浪费。不少城市都是行政、商业单中心格局，并围绕这一中心不断向外扩张，使生活区与工作区相距很远，这种扩张模式也是造成城市交通拥堵的重要原因。“规划换届”现象仍然存在，其背后折射出的是对城市发展规律的短视。这些都说明城市发展方式、发展模式亟待转变，高质量发展理念还没有在城市发展中有效落实。

二是重建设、轻设计。城市一旦缺乏空间、规模、产业的统筹，失去空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性的整合，就会失去秩序。在城市快速发展过程中，一些城市对空间规划设计不到位，缺少对城市自然景观、建筑风貌、公共空间的整体有效梳理，一味模仿、照搬照抄，体现不出城市特色。一些城市热衷于建设大马路、大广场、大高楼等代表城市“形象”的工程，重外在轻内在、重地上轻地下等问题比较突出，道路频繁“开膛破肚”，更换地下管线的“拉链工程”长期困扰群众生活。一些城市规划设计科学性、前瞻性、约束性不强，“规划跟着建设走”“规划随着项目改”“规划就着违建变”等问题时有发生。

三是重管理、轻服务。当前城市管理的能力与城市发展、群众需求还存在较大差距，“管得着的看不到，看得到的管不着”“真空地带”与“多重管理”并存，城管执法中的不精细、不规范问题也引发了不少社会矛盾。同时，随着城市规模快速增长，公共服务设施建设投入不断加大，很多公共服务设施都实现了全覆盖，但一些公共服务部门还有惯性思维，优质的公共服务依然紧缺，直接影响居民生活质量。

自由和秩序是市场经济的基础，秩序要求政府建立完善的市场法律制度，保障市场交易的预期，维护公共利益。而自由意味着政府尽可能少的干预，由市场主体自主判断、自主决策，市场主体希望来自于法律制度的约束越少越好，自由宽松的市场环境有助于充分激活市场主体的活力。因为管制越少，市场主体进入市场的成本越少，从而增强资本的流动性和提高市场配置资源的效率。

四是重发展、轻保护。一些城市仍然片面追求经济效益，忽视生态效益，降低城市生态环境标准，放松城市森林、绿地、湖泊等微生态系统建设，越来越多的空气污染、河流污染、噪音污染影响城市居民的生产和生活。

五是重硬件、轻人文。当前我国相当数量的城市甘愿放弃“个性”的康庄大道，一味涌入“共性”的逼仄通道。在旧城改造和危旧房改造中，“拆真古迹、建假古董”情况突出，一些富有文化底蕴、地方特色和历史典故的老建筑、老地名正在消失。不关注历史文物背后的文化血脉，强拆和重建，其实都是展现当代人文化强权的一种方式，最终将导致城市以远离多样性、差异性和历史文化特色的方式失去记忆。

三、建设精致城市的路径探讨

当前，既要把精致城市建设作为一项系统工程谋划，既要抓大、抓新、抓高，也要落细、落小、落实，更要强化改革创新的思维，积极推动理念创新、模式创新、手段创新、机制创新。

（一）创新理念：牢固树立以人为核心的城市观。习近平总书记指出，做好城市工作，要坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。推动城市的发展从“服务经济增长”转向“提供良好的人居环境”，要着力破解以下几个难题。

第一，破解“土地财政”的问题，制止盲目开发、盲目建设的冲动。目前，“土地财政”带来的开发建设冲动，是造成城市低水平扩张的重要原因。要破解“土地财政”困局，关键还是从转变理念入手，克服短视效应，推动城市可持续发展。要积极转变土地利用方式，促进和引导产业转型升级，提高单位面积土地投入和产出水平，全面提升土地资源综合效益，寻求项目建设与土地利用的平衡点，更多依靠项目效益而不是增加土地供应来维持地方财政稳定增收。要在综合考虑城市财力物力的基础上，科学制订城市发展战略，根据资源禀赋和环境承载能力，合理划定城市开发边界，确定建设用地规模，严格控制用地总量和开发强度，推动城市集约发展。

第二，破解“产城分离”的问题，推动产城融合发展。一些新城新区开发单纯追求经济增长目标，忽视城镇化与工业化的协同推进，导致产城脱节、职居分离和结构失衡。要破解这一困局，首先要引导转变政绩观，调整地方政府业绩评价指标，强化新型的集约型的经济评价指标，通过考核激励，实现产业园区由工业园区向城市转型，产业集中区向产业社区提升，产业社区向城市特色功能区的嬗变。要站在以人为本的角度，推动城市功能区重组，发展紧凑有机式城市模式，促进产中有城、城中有产、产城一体、联动发展，破解产城分离，实现职住平衡。

第三，破解“表里不一”的问题，推动城市内涵发展。现代城市建设中，过多关注建筑的外观和形象，忽视了磁体、容器和文化等城市本来应有的功能，违背了城市建设的初衷。破解“表里不一”的问题，需要本着“注重周边环境协调、挖掘历史底蕴、突出地方特色、丰富文化内涵、提高文化品位”的理念，更加注重城市功能、城市承载力、城市创新能力、城市文化品质等城市内部价值的提高。同时，要注重城市精神提炼和城市品牌打造，切实把城市表面下的深厚底蕴挖掘出来，凝聚和体现城市的功能、理念、整体价值取向以及由内向外的辐射力和由外向内的吸引力。

（二）创新模式：推广运用城市有机更新模式。城市建设应该按照城市内在的秩序和规律，顺应城市的肌理，采用适当的规模、合理的尺度推进城市改造，应对各种“城市病”。按照这一理论，精致城市建设模式创新应注重三个层面。

第一，推行全要素一体化设计模式。在精致城市建设中，开展一体化设计，将道路、边界、区域、节点、地标等元素有机结合，打造区域整体性风貌。要制定每个街坊地块的建筑体量的控制图则、建筑元素与细节控制图则、风貌街道控制图则，将城市意象元素各个形态有机地融入城市设计之中，避免把各个意象要素割裂开来，造成混乱无序。

第二，推行全要素微改造模式。“微改造”指的是在保存现今城市环境大体不变的状态下，对建筑局部进行修缮维护，改变原有功能业态，或者通过环境整治和美化来达到系统全面的改造模式。在精致城市建设中，要积极推广这种全要素微改造模式，对历史建筑予以活化利用。要统筹推进老旧居住小区、旧厂房、旧市场、旧楼宇等低效空间的更新提升，统筹推进道路、街区等交通轴线更新改造，统筹推进历史街区、历史地段和历史建筑等历史文化遗存的更新保护，统筹推进海岸带、山体、水体等生态系统的有机更新，在进一步完善城市功能的同时，延续好城市的文脉，保持好城市特色风貌。

第三，创新城市公共开放空间的塑造模式。城市公共开放空间占据了城市大部分土地，是影响城市品质的关键区域。目前的城市规划设计更加重视单体建筑，建筑周边环境往往不作为主要要素考虑，在精致城市建设中要改变这一主次关系，优先设计开敞空间，然后植入单体建筑。要积极创新城市公共开放空间设计模式，充分考虑自然环境状况、交通通达性、卫生环境状况、基础设施布局、公共服务设施、景观打造、夜间照明、文化遗产保护等要素，引入开放空间规模、人均占有面积、步行可达范围覆盖率、休闲活动半径、居民活动满意度、休闲活动容量等量化指标，针对不同人群需求、不同活动类型、不同片区分布，科学进行城市空间资源分配，切实提升城市环境品质。

（三）创新手段：利用新技术重塑业务流程。在大数据的支撑下，城市规划、设计、建设、管理、服务都在进行流程重塑。

第一，重塑规划编制决策流程。要以“数字规划”理念推进规划编制创新，通过基于三维数据的规划方案设计，系统展示规划方案的空间布局，“用数据说话，用数据管理，用数据提升”。建立“专家顾问组+专业咨询团队+政府职能部门”的城市总规划师制度，全盘统筹规划设计、项目建设的全过程，推动规划决策全维度介入，促进规划设计工作科学、有序开展。

第二，重塑城市管理流程。要积极推动城市管理理念、管理模式变革，充分发挥互联网作用，搭建城市管理智慧平台，完善数字城管背景下的管理组织、管理机制、管理方式，提升城市管理效率。要探索建立紧凑、干练的扁平化组织结构，通过减少指挥层级，去掉繁琐环节，加快信息流速率，提高决策效率。

第三，重塑便民服务流程。要推动实施智慧民生工程，广泛应用智能交通、智能公交、智慧医疗、智慧警务、智慧旅游、智慧社区、智慧校园等智能化便民服务系统，实现市民自助式管理和服务。要充分借助科技手段，通过整合构建协同共享的城市信息平台，向人民群众提供更多用得上、用得起、用得好的智慧便民服务。

（四）创新机制：推进城市治理体系和治理能力现代化。要坚持依法治理、科学治理、共治共管，创新城市治理机制，达到城市善治的目标。

第一，强化依法治理，编制各类城市设计导则。通过编制各类城市规划导则、设计导则，来渗透精致城市理念，并带动干部队伍转变思维方式。要建立以城市总体规划为统领、近期建设规划为核心、控制性详细规划和城市设计为抓手的城乡规划管控体系，并将精致城市理念渗透其中，充分体现城市精神、展示城市特色、提升城市魅力。要推行城市设计的区域全覆盖、要素全覆盖，统筹考虑区域功能、建筑布局、风格色彩、设施配套、市政服务、景观绿化等要素，构建城市品质空间和风格品位。同时，牢固树立“规划即法”意识，审慎、严格执行规划，坚决维护规划的严肃性和权威性。

第二，强化科学治理，编制精致城市评价指标体系。建设精致城市，需要建立科学的评价机制。要遵循先进性、可比性、公平性、代表性、可获得性的原则，尽快出台体现新发展理念、体现系统性、体现精致思维的国家层面的精致城市建设标准，从顶层设计上科学指导精致城市建设。

第三，强化共治共管，构建全社会参与机制。城市善治的破题关键，说到底得依靠广大市民的智慧和力量，通过政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力，集聚促进城市发展的正能量。政府角色应从“划桨人”转变为“掌舵人”，把市民和政府的关系从“你和我”变成“我们”，从“要我做”变为“一起做”，实现城市共治共管、共建共享。要推动城市管理服务与人民群众的日常生活需要精准对接，让人民群众在城市治理中有更多获得感。要敞开城市管理服务的大门，激发广大市民的主人翁意识，构建共建共治共享的城市治理大格局。