创新社会治理视域下地方政府购买社工服务研究

肖荣辉

(1. 中国矿业大学 文法学院， 北京 100083； 2. 厦门南洋学院 科研处， 福建 厦门 361102)

社工服务作为中国政府完善公共服务体系的重要举措之一， 是政府开展公共服务的重要手段， 也是政府与社会基层的重要连接纽带。 近年来， 中国社工服务在国家的大力支持和引导下， 得到了一定发展， 广州、 深圳、 上海、 厦门等地都在积极推广应用， 但与欧美国家相比， 还有很大差距。 虽然有不少学者结合新公共管理、 创新社会治理等理论与部分地区实践经验， 从不同视角、 观点和切入点对政府购买社工服务、 政府购买社工服务的模式、 政府购买社工服务的作用、 问题以及对策等方面开展了相关研究， 但由于中国政府购买社工服务起步较晚， 缺乏较为系统且容易复制的模式。 因此， 如何更有效地发挥政府购买社工服务的社会职能， 创新政府购买社工服务的模式， 完善政府购买社工服务管理、 运营与监督制度， 探索建立专业化、 本土化的管理与服务模式， 成为学术界关注的重要话题， 也是亟待解决的问题。

1 地方政府购买社工服务的重要意义

党的十九大报告指出：“转变政府职能， 深化简政放权， 创新监管方式， 增强政府公信力和执行力， 建设人民满意的服务型政府； 构建系统完备、 科学规范、 运行有效的制度体系。” 政府购买社工服务是中国政府购买公共服务的一个崭新领域， 是指政府为舒缓、 解决个体、 家庭、 群体、 社区和组织在与社会环境互动中出现的问题与矛盾， 向社工组织公开招标或定向购买专业化、 职业化的社工服务或社工就业岗位。 社会工作者再根据政府购买需求， 通过专业的理论指引， 应用专业的技能和方法为服务对象提供专业的社工服务， 最终实现政府实施公共服务的基本职能。 要告别过去集体经济背景下形成的政府“大包大揽”的服务供给方式， 政府必须转变观念， 改变传统的公共服务供给方式， 通过购买第三方服务， 将部分职能转移出去， 提高政府工作效率。 因此， 新时代背景下， 政府通过购买社工服务对于推进创新社会治理、 促进服务型政府建设具有重要意义。

1.1 优化政府职能， 促进服务型政府建设

2006年， 中国开始实施“政府购买， 民间运作”的公共服务模式， 在此基础上， 社会工作事业得到蓬勃发展。 政府购买社工服务， 顾名思义， 就是政府采取购买服务的方式， 引入社会工作专业服务， 缓解、 解决社会问题与矛盾。 通过实施政府购买社工服务， 促使市场在资源配置中起到决定性作用， 有利于发挥市场机制， 确保政府更好地发挥宏观调控手段。 另外， 通过实施政府购买社工服务， 有利于政府转变职能， 促使其向服务型政府转变， 从而将更多的时间与精力花在完善市场监督与管理体制建设方面， 更好发挥政府服务职能， 提高政府监督与管理效率， 全面提升政府效能。 由此可见， 政府购买社工服务与政府职能转变存在紧密联系， 彼此相互促进、 影响。 政府要通过实施购买社工服务来提供公共服务， 就必须改革其以往的“大政府、 小社会”的运作理念， 改变传统的公共服务供给方式， 转变职能， 由服务生产者变为合作者和监督者， 促使其职能的转变， 提升服务与管理能力。

1.2 深化管理体制改革， 创新社会治理模式

党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》， 明确提出改革机构设置、 优化职能配置。 为实现国家治理体系和治理能力现代化， 深化行政管理体制改革， 政府应当减政放权， 发挥市场和社会机制， 优化政府部门内设机构， 逐步从审批型政府向监督型、 服务型政府转变， 提高政府部门与社会力量之间的协同治理能力， 创新社会治理模式。 政府购买社工服务作为一个系统工程， 其整个过程需要财政、 民政、 税务、 教育、 卫生等多部门协同开展， 通过深化行政管理体制改革， 能够有效避免“政出多门、 多门一事、 互为前置、 批不担责”的现象。[1]因此， 通过深化行政管理体制改革， 简化行政管理部门， 能够确保政府在购买社工服务时明确主体， 不会因为责任部门过多而导致出现责任不清的现象， 能够有效提高政府的监督与管理效率， 实现创新社会治理模式。

1.3 提升政府资源效益， 提高公共服务质量

目前， 中国大部分地区的公共服务都是由政府根据自身掌握的服务需求来提供， 导致不同公众的差异化需求难于得到满足。 另外， 在大部分公共服务领域， 政府部门缺乏专业的人才和技能且专业水平不高， 无法为公众提供专业化的公共服务。 而且， 政府在提供公共服务过程中， 其既是服务的购买方， 也是服务的提供方， 不存在市场竞争， 不管其服务成效好与坏， 社会公众必须接受。 最终导致政府所提供的公共服务项目难于满足社会公众的差异化需求， 服务质量与效率低下。

第三方组织起源于社会自身， 相比政府部门， 其对社会基层的需求掌握的更加透彻， 且在提供公共服务过程中具有灵活性、 迅速性和专业性等优势特征。 另外， 第三方组织相对政府而言， 其在公共服务领域具备专业的人才、 技术和管理方法， 能够充分利有限的资金和整合社会资源， 为公众提供专业化、 个性化、 差异化、 多样性的公共服务。 因此， 政府采取有效的市场机制， 向第三方组织购买专业化的公共服务， 通过督促第三方组织应用专业的人才、 技术和管理方法向公众提供公共服务， 能够确保政府有限资源发挥最大效益， 能够为社会公众提供高质量、 高效率的公共服务， 实现政府公共资源的帕累托最优效益。

1.4 加强政府与社会力量的合作关系， 促进社会力量健康稳定发展

新时代， 中国社会主要矛盾发生转变， 如何满足社会公众个性化、 差异化、 多样性的公共服务需求是政府迫切需要解决的现实问题。 政府向社会力量购买公共服务作为公共治理的一种新模式， 它能够有效解决政府在公共服务领域专业性不强、 人才资源有限等突出问题， 扭转政府单方面提供公共服务的不良局面。 通过向社会力量购买专业化、 规范化的公共服务， 既能有效解决政府在公共服务领域供给有限、 专业性不强的问题， 也能刺激社会力量发展壮大， 扩宽社会力量的发展空间。 同时能够为社会力量提供一个健康可持续发展的优良环境， 最终确保政府与社会力量形成资源与优势互补， 确保社会公共服务需求得到有效满足。

政府向社会力量购买公共服务， 将部分公共服务职能转向社会力量， 引导社会力量共同参与社会治理， 为社会力量提供广阔的发展空间， 也为政府与社会力量提供有效的交流渠道。 社会力量通过政府购买服务的方式为公众提供服务， 参与维护社会稳定， 并接受政府的监督管理， 从而促进社会力量的健康稳定发展。 由此可见， 政府通过向社会力量购买公共服务， 既能促进社会力量健康稳定发展， 也能让政府与社会力量的关系更加和谐、 稳定。

2 地方政府购买社工服务面临的突出问题

2007年， 中国深圳、 上海等地试点政府购买社工服务， 随后广州、 厦门等地也陆续通过借鉴国内外有关政府购买社工服务经验， 开始实施相关购买服务。 在此期间， 国家有关部门出台了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》(中组发〔2011〕25号)《关于政府购买社会工作服务的指导意见》(民发〔2012〕196号)等指导性文件， 支持地方政府通过购买社工服务来提供公共服务。 同时， 政府购买社工服务在全国范围内得到蓬勃发展。 但由于政府购买社工服务在中国是一个新兴的研究领域， 在国内推行应用的时间较短， 对于全国很多地区而言还是个空白， 虽然在广州、 深圳、 上海、 厦门等地得到推广并取得了一定的经验， 但因牵扯到政府、 社工组织、 服务对象等多方受益群体。 因此， 还有很多亟待解决的问题。 具体如下：

2.1 地方政府认识不到位， 管理体系不完善

第一， 社工服务实施细则不完善。 2012年11月， 民政部、 财政部联合发布了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》(民发〔2012〕196号)， 明确指出：“建立健全政府购买社会工作服务政策制度， 建立完善的社会工作服务标准体系， 形成协调有力的政府购买社会工作服务管理体制以及规范高效的工作机制； 加大财政投入力度， 逐步拓宽政府购买社会工作服务范围、 扩大政府购买社会工作服务规模、 提升政府购买社会工作服务质量。” 然而， 各级政府对政策的执行和落实不容乐观。 以厦门市为例， 自2012年厦门市实施政府购买社工服务以来， 先后出台了《厦门市政府购买和资助社会工作服务实施办法(试行)》(厦民〔2013〕22号)《湖里区政府购买社会工作服务实施办法 (试行)》(厦湖委办〔2013〕75号)等地方性实施办法。 实施办法对主要购买范围的定义是“为青少年、 孤儿、 犯罪人员、 特殊家庭、 残疾人、 孤寡空巢老人等群体提供帮辅”， 而对于全体社会成员的公共福利项目并未包括在内， 最终导致相关部门在购买项目时缺乏实施依据。 政府购买社工服务， 它的参与主体多样化， 需要有完善的制度去规范和保障项目的有效实施。 特别是在政府购买社工服务发展阶段， 更应该有完善的规章制度去约束和规范参与主体的形为， 避免不良组织机构降低服务标准、 套取政府经费， 损坏社工组织的社会声誉， 阻碍政府购买社工服务工作健康可持续发展。 因此， 地方政府应当不断完善和改进社工服务实施细则， 确保社工服务监督管理体系更加完善、 成熟。

第二， 社工组织绩效考核体系不完善。 目前， 广州、 深圳、 上海、 厦门等地政府购买社工服务发展势头迅猛， 且各地都纷纷出台了有关社工组织绩效考核办法， 但在实施考核过程中基本由政府、 行业协会或第三方组织机构来完成， 而作为社工服务对象为主体的考核指标占比不高。 以深圳市《2017年深圳市社会工作岗位服务绩效评估指标体系》为例， 深圳市2017年社会工作岗位服务绩效评估指标体系分为专业部分和财务审计两大指标， 并设二级指标， 其中专业部分一级指标主要在于考核岗位设置与管理、 服务实施与监管、 服务产出与成效三个项目， 其中岗位设置与管理、 服务产出与成效的考核占比达60%， 虽然服务实施与监管占40%[2]， 但其二级指标中真正通过服务对象的满意度评价权重并不高。 当前， 各地还未建立一套实施适当、 操作性强的评价模式， 对评价指标、 评价形式、 评价人员等几个关键要素的选择具有随意性。[3]中国各地社工组织发展不均衡， 能够承担的服务项目有所差异， 很多特殊的社工服务项目往往只有一两家社工组织能够承担， 甚至有不少项目还是政府指定的社工组织在开展， 从而导致对社工组织的评价难以进行有效的横向比较。 同时， 在当前考核评价标准中， 主要还是以量化考核和事后考核为主， 缺乏对项目实施过程的质量和效果的考核， 导致政府在购买社工服务中无法及时发展问题， 积少成多， 致使政府监管效率下降。

2.2 社工组织不成熟， 服务能力较薄弱

第一， 社工组织权责不清。 根据中国民办非企业单位登记管理暂行条例规定， 民办非企业单位登记时必须经业务主管单位审查同意。 提高社工组织的登记门槛容易导致社工组织被行政权力所约束与绑架。 在开展社工服务过程中存在一定的行政色彩， 导致社工组织在开展社工服务过程中， 被政府政策框架所限定， 缺少创新服务意识， 对于中国社会工作事业的发展起到消级作用， 无法满足服务对象差异化需求， 在政策制定和完善方面无法给出具有积极意义的建议。 受政府行政权力所约束与绑架， 社工组织最终成为部分政府部门“维稳”的重要“手臂”， 失去了原有以服务人民群众为宗旨的基本方针， 成为服务政府、 “工具化”的政治实践。[4]与欧美国家的独立自主、 同台竞技的社工组织对比， 中国社工组织更像是相关业务单位旗下的事业单位， 而不是民办非企业单位。 受制于行政权力的约束与绑架及人文环境等因素的影响和制约， 中国社工组织发展并不理想， 截至 2017年12月， 全国共有民办社工服务机构 7 511家。[5]而政府要想更好地开展社工服务， 必须要有优秀的社工组织来助其实施， 但目前国内的政策体系， 很难滋生优秀的社工组织发展成长， 导致难于找到能够满足服务对象需求、 提供高水平社工服务的社工组织。 社工组织发育迟缓， 使得政府失去了高效益、 低成本的社会化选择， 政府职能社会化转变不能深入推进， “强政府、 弱社会”的局面难以产生实质性变化。[3]

第二， 社工组织服务能力有限。 2007年， 中国在部分城市开始试点政府购买社工服务， 社工组织也随之逐渐发展， 而且很多服务模式是参照香港、 澳门、 台湾等地的做法来开展， 但由于经济和人文环境存在差异性， 导致政府购买社工服务发展并不顺畅。 目前， 中国正处在经济转型的关键时候， 社会公众对于公共服务的需求与港、 澳、 台地区有所差异， 内陆地区的社工服务应当以社会福利、 社会救助、 慈善、 教育、 卫生、 养老、 就业培训等领域为主要实施要点。 但是， 目前内陆地区缺乏社工专业人才， 特别是具备完善的理论知识体系和实践能力较强的高层次人才。 另外， 内陆地区社工组织都是非营利组织或公益机构， 其资源来源相对单一， 基本通过政府以项目资助的方式获取运营费用， 没有相对稳定的资金来源渠道， 这样导致了社工组织难于长期运营， 且容易造成社工人员因收入来源低或不稳定而出现人才流动频繁。 由于中国政府购买社工服务起步较晚， 社工组织缺乏社工专业人才、 资金来源不稳定及政府的认知程度和社工组织的发展迟缓， 影响了政府开展购买社工服务的实践效果和社工组织的服务能力。

第三， 社工组织用人机制不完善。 根据中国《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011-2020年)》要求， 到2020年， 中国社会工作专业人才总量要增加到145万人， 其中中级社会工作专业人才达到20万人、 高级社会工作专业人才达到三万人， 这给不少开展社工服务的城市提出了难题。 深圳、 北京等地是中国社工服务发展较快的城市， 但其社会工作者人才队伍， 特别是一线社会工作者的专业素质， 与中国建设高水平、 专业化的社工人才队伍还有较大差距。 虽然中国为提高社会工作者入职门槛和专业素质， 启动了社会工作师资格认证， 但由于考试门槛相对较低、 通过率高， 其对社会工作者的专业知识与实践能力水平测试并不科学。 有关调研显示， 国内社会工作资格认证考试知识水平只是社会工作专业的基础知识， 与发达国家的社会工作专业认可度有较在差距。[3]而作为社会工作者， 她们所服务的群体相对特殊， 所以社会工作者必须具备良好的专业素养和实操技能， 这样服务对象才不会丧失对社会工作者的信任感， 避免后续工作的阻力和难度加大。 另外， 不少城市为解决社会工作者用人需求， 普遍降低用人标准。 例如， 北京市为吸引社工人才， 甚至把赠送北京户口作为筹码， 但由于社工待遇不高， 且发展空间有限， 不少年轻人拿到北京户口后， 便寻思着跳槽； 深圳为吸引人才加入社工行列， 则放宽用人标准， 不管是否社工专业毕业生， 只要对社工这个职业感兴趣的都可以加入社工组织， 并在组织接受一系列专业课程训练后便可转正。 由此可见， 中国社会工作者准入标准不高， 且现有社会工作者队伍专业素质不强， 缺乏社会工作者高端人才、 领军人才。 最终导致社会工作者队伍素质参差不齐。

2.3 公众认可度偏低， 工作实施困难

中国社会工作起步较晚， 缺乏历史沉淀， 导致工作的社会认可度较低。 政府购买社工服务是其完善公共服务供给体系， 为人民群众提供公共服务的重要举措， 所以公众的认可和支持是政府购买社工服务健康可持续发展的重要保障。 而当前， 社会公众的思维普遍停留在过去政府“大包大揽”的公共服务供给时代， 特别是在经济欠发达地区， 这种思维更严重。 一方面， 政府对于购买公共服务的宣传力度不够， 人民群众对于政府购买公共服务的行为理解不透彻。 在公共服务购买方面， 主观意见较强， 导致社工组织在开展社工服务时受制于政府行政约束， 无法创新服务项目， 满足人民群众对公共服务的差异化需求。 另一方面， 社工人才队伍专业实践能力不强， 社工服务能力有限， 无法实现人民群众对公共服务的真正需求， 导致人民群众满意度不高， 甚至出现抵触情绪， 最终， 导致社工组织的公众认可度不高， 在开展社工服务时难困难重重。 例如， 以广东清远市为例， 截止2017年底， 广东清远市持证社工数为1 394人， 而实际参与社工服务的相关人员大约只有300人， 按照“双社联动+”的服务模式来看， 持证人员能够满足至少10人每社区的服务标准， 但实际服务人数却不容乐观。

3 地方政府优化购买社工服务的对策建议

党的十九大报告指出：“完善公共服务体系， 保障群众基本生活， 不断满足人民日益增长的美好生活需要， 不断促进社会公平正义， 形成有效的社会治理、 良好的社会秩序。” 创新社会治理和服务型政府等一系列理论依据， 为政府购买社工服务提供了必要的政策和理论支持。 政府购买公共服务主要有合同外包、 公私合作、 政府补助、 凭单制等方式[6]， 社工服务作为公共服务的主要范畴之一， 是政府通过购买方式提供公共服务的重要组成部分， 是满足人民群众日益增长的美好生活需要、 保障人民群众基本权益的重要保障， 也是维护社会稳定和国家可持续发展战略的重要保障。 因此， 今后应当从以下几个方面， 创新社会治理模式， 加快政府职能转变， 建立政府购买社工服务长效机制， 构建社会力量协同参与的公共服务新格局。

3.1 转变地方政府职能， 完善政策与法律体系

第一， 中国正处于经济转型的关键时期， 人民群众对公共服务的需求日渐增长， 传统的政府“大包大揽”的公共服务供给模式与人民日益增长的公共服务需求及市场化运作之间矛盾凸显， 地方政府必须厘清与社会组织、 市场三方之间的关系， 通过完善政策与法律体系， 明确职责、 转变职能， 合理调动社会组织和应用市场机制， 以低成本、 高效率的方式提供公共服务。 地方政府通过购买社工服务， 将过去由政府提供的社工服务职能向社会组织转移， 合理运用市场机制， 提高社工服务效率， 降低运营成本， 给政府“减负”， 让政府有更多的时间向服务型职能转变， 实现构建政府引导、 社会参与、 市场运作的社会治理新模式， 从而实现地方政府职能转变， 将政府从社工服务提供者的群体中解放出来， 使其从服务供给者向监督者转变。

第二， 加强政策与法律制度建设， 完善社会治理体系， 为建设中国特色社会主义、 创新社会治理体系和提升国家社会治理能力提供重要保障。 地方政府要做好购买社工服务工作， 就必须加强政策与法律制度建设， 完善社会治理体系。 良好的政策与法律体系， 既是政府执政和监督的可靠依据， 也是社工组织实施社工服务的保障， 能够确保政府有的放矢地开展购买社工服务工作， 规范政府购买社工服务行为， 确保政府购买公共服务有章可寻， 营造良好的社会治理环境。 随着政府购买公共服务工作的快速推进， 制定有关的法律法规刻不容缓。[7]通过制定相关政策与法律体系， 合理界定政府购买社工服务的范畴， 赋予社工组织参与公共服务的主体地位， 明确政府和社工组织的权利义务和法律责任。 另外， 通过完善政策与法律体系， 有利于政府构建合理、 有效的监督评价制度。 例如， 建立科学的动态和分类评价体系， 对政府所购买服务项目实施全程监控， 做到事前评审、 事中监督、 事后评价的全程监控机制； 对于不同区域、 不同类型的项目采取分类评价， 注重社工服务对象整体效益。 通过完善政策与法律体系， 为政府购买公共服务和社工组织开展社工服务奠定了良好的基础， 是实现政府创新社会治理的重要标志， 有利于社工服务工作健康可持续发展。

3.2 加强社工组织机构建设， 提升社工服务专业化水平

第一， 社工组织机构作为政府提供公共服务、 创新社会治理的重要保障， 既承担了政府公共服务的部分职能， 同时也是社会公众参与社会治理的重要工具。 因此， 在此过程中， 社工组织机构必须摆脱政府的行政干涉， 通过创新运营和管理模式， 为社会公众提供差异化服务需求， 最终更好地服务社会公众。 作为政府部门， 应当摆正位置， 明确自身权责， 合理发挥其监督与管理职能。 例如， 在社会组织机构登记管理方面， 降低准入门槛， 简化登记手续， 为社工组织机构的登记设立提供便利； 积极完善社会公共服务基础设施， 为社工组织开展公共服务提供必要的硬件和软件保障； 建立科学的评价体系， 强化对社工组织机构的规范管理， 培育优秀社工组织机构， 为政府开展公共服务提供基础保障。 社工组织机构和政府部门在公共服务方面既是一种承上启下的关系， 同时也存在着相互监督的关系， 社工组织是公共服务的执行者， 政府则是社工组织的监督与服务者。 因此， 必须明确各方职责， 才能够确保各方更好地发挥其职能。

第二， 社工组织专业化服务是社工组织参与公共服务的重要保障， 社会工作者是社工服务的主要执行者， 是社工服务开展的基本要素。 目前， 国内大部分城市的社工人才结构水平参差不齐， 而中国正处在经济转型的关键时期， 各地政府购买公共服务需求日渐增长， 其对社工组织的专业化服务水平要求必然越来越高。 因此， 各地政府应当结合区域公共服务发展需求， 培养具备理论知识和实务技能的专业社工服务团队已刻不容缓。 通过完善政策与法律法规， 鼓励地方高校参与社工人才培养， 为社工组织运行提供基本人才需求； 与港、 澳、 台地区联合建立社会工作者继续教育培训平台， 为在职社会工作者提供专业素养和实务技能提升培训； 优化社会工作者职业资格证书考核体系， 在培训和资质认证过程中重视社会工作者技能的训练和实践。

3.3 提高社会认识， 促进社工组织健康发展

社工组织作为政府开展公共服务的重要执行者， 它是政府转变职能、 创新社会治理的重要保障。 目前， 除北京、 上海、 广州、 深圳等一线城市在政府购买社工服务方面取得较突出成效外， 其他地方政府购买社工服务发展并不顺畅， 很多地方因社工组织自身承接能力有限， 或政府在购买社工服务过程中找不到合适的社工组织来承接。 因此， 大力推进社工组织发展已刻不容缓。 受制于以往公共服务都由政府计划性供给， 社工组织如果要代替政府执行公共服务， 必须在法律上赋予其合法地位， 在政策和资金上给予支持， 确保社工组织在开展公共服务过程中拥有足够的话语权， 使其在公共服务的参与上减少阻碍， 在获得自身经济效益的同时创造好的社会效益。[8]另外， 为确保社工组织健康可持续发展， 地方政府应当避免对社工组织进行过多的行政干预， 积极维护社工组织的独立主体地位， 合理借鉴欧美国家“去行政化”的社工组织管理模式， 鼓励社工组织自主运营、 自主管理、 创新项目。

4 结 语

当前， 中国进入中国特色社会主义新时代， 也是经济和政府转型的关键时期， 社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。 购买社工服务作为政府提供公共服务的新模式， 也是中国未来公共服务发展的趋势。 中国各级地方政府正在积极探索适合区域人民群众需求的公共服务项目， 积极推进政府购买公共服务， 满足人民群众多样化的公共服务需求， 缓解社会矛盾， 创新社会治理模式。 同时， 各级政府正在向服务型政府转变， 积极探索政府引导、 社会参与、 市场运作的社会治理新模式， 明确各方主体地位， 促使政府购买社工服务健康可持续发展。