关爱听力健康 落实国家救助制度——基于听力语言康复服务的认识与思考

梁巍 周丽君

作者单位：中国听力语言康复研究中心 北京 100029

听觉是人类感知世界，学习言语、语言、阅读和发展认知能力的最有效途径。儿童处在身心发展的关键时期，听力障碍严重影响其言语、语言功能发育，先天听力障碍还会影响儿童认知、情感、个性及社会性的发展[1]。我国是人口大国，听力障碍人数较多，政府以及社会各界一直高度重视听力障碍预防与康复工作，尤其重视儿童群体的听力健康。改革开放以来，随着社会的不断发展，通过数个五年计划的实施，听障儿童的残疾预防与康复事业取得了长足进步，新的法规政策得以建立，预防及康复知识宣传更为广泛，康复服务工作体系得到加强，新生儿听力筛查、听障儿童早期人工听觉技术干预、术后康复训练技术得以普及，专业队伍规范化建设以及国际交流合作等工作发展迅速，当前，我国已进入全面建成小康社会的决胜阶段。然而，听力残疾儿童康复周期长、花费大，许多康复项目不在现有社会保障制度保障范围内，致使接受康复服务的范围小、持续性差，家庭经济负担沉重，仍是全面建成小康社会亟待解决的突出问题。2019年3月3日是全国第二十个爱耳日，也是第七次世界听力日。今年爱耳日活动以“关爱听力健康，落实国家救助制度”为主题，凸显了现阶段做好儿童听力健康工作的新特点、新要求和新任务——“抓早、抓小、抓实”，确保包含听障儿童在内的所有残疾儿童家庭的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续[2]。

1 提高政治站位，不断强化落实国家救助制度的责任感、使命感

康复是促进听障儿童健康成长的重要手段，享有康复服务是听障儿童的基本权利。儿童期是康复的黄金期，通过早发现、早诊断、早干预，多数听障儿童能得到显著改善，不仅可以减轻家庭经济、精神负担，更能使孩子正常上学、就业，为社会做出积极贡献。因此，多年来我们一直将听障儿童的早期康复救助看作一项“短期投资、终生受益”的抢救性工程。但是，如何确保这一惠及民生的工程在原有的基础上既能“托底补短”，又能“提标扩面”，早日走上规范化管理、制度化保障、机制化运作的发展轨道，这既是新时代我国听障儿童康复事业发展的新要求，也是众多听障儿童家庭的新期待。

2018年6月21日，国务院制定印发《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》，是我国残疾人康复领域的第一个专项救助制度，标志着我国残疾儿童康复救助工作从项目式运作到制度化保障的转变，具有重要的里程碑意义[3]。事实上，任何政策实质上是一个政治过程的本质［4］。残疾儿童康复救助制度作为针对残疾人群体的一项救助政策，同样具有明显的政治蕴意，表达了国家和执政党对维护和增进残疾人权益的权威政治意志。2008年《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》开宗明义：“关心残疾人是社会文明进步的标志。”“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，残疾人的小康建设是全面小康建设中的短板。没有残疾人的小康，就不是真正意义上的全面小康。为了加快全面建成小康社会的进程，2015年《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》明确指出：保障和改善残疾人民生，是全面建成小康社会、实现共同富裕、促进社会公平正义的必然要求。2016年国务院《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》进一步要求，保障和改善残疾人民生，帮助残疾人和全国人民共建共享全面小康社会。党的十九大报告中强调要发展残疾人事业，加强残疾康复服务。这些重大政治和政策表述，一方面以权威的话语彰显了残疾人康复在经济社会中的重要地位，另一方面也为残疾人相关康复救助政策的制定，及如何回应和践行这些重大政策提出了挑战[5]。残疾儿童康复救助制度的建立，正是应对了新时代党和国家政治与重大政策关于残疾人事业发展的新要求，体现了坚持以人民为中心的发展思想，抓住了广大残疾儿童家长最关心、最直接、最现实的利益问题。因此，贯彻落实好残疾儿童康复救助制度，就是在贯彻落实党的十九大精神，彰显新时代责任感和使命感。只有每一个工作者不断提高政治站位，积极、主动、自觉地维护和践行残疾儿童康复救助制度，不断改善和满足残疾儿童的民生需求，才能不断促进社会公平正义，使听障儿童及其家庭的获得感、幸福感、安全感更有保障、更可持续。

2 把握核心要求，努力确保康复救助制度如期实施

《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》明确了残疾儿童康复救助的总体要求、救助范围、主要措施、保障条件，为各地组织开展听障儿童康复救助提供了基本依据。总体目标是到2020年，建立与全面建成小康社会目标相适应的残疾儿童康复救助制度体系，形成党委领导、政府主导、残联牵头、部门配合、社会参与的残疾儿童康复救助工作格局，基本实现残疾儿童应救尽救；到2025年，残疾儿童康复救助制度体系更加健全完善，残疾儿童康复服务供给能力显著增强，服务质量和保障水平明显提高，残疾儿童普遍享有基本康复服务，健康成长、全面发展权益得到有效保障。有关救助制度建设的核心要求要体现如下原则。

2.1 坚持制度衔接，做到应救尽救

将现有社会保障制度覆盖不到的康复服务内容作为主要救助内容，以填补现有社会保障制度的空白；统筹使用基本医疗保险、大病保险、医疗救助、残疾儿童康复救助经费等资金，对未纳入社会保障范围的康复救助项目，各地按照当地康复救助的标准和有关规定据实结算；对已纳入社会保障范围，各地可在医保报销后对残疾儿童家庭自负费用予以救助。加强与基本医疗、临时救助等社会保障制度的有效衔接，确保听障儿童家庭求助有门、救助及时。

2.2 坚持尽力而为、量力而行

鼓励有条件的地区，扩大听障儿童康复救助年龄范围，放宽对救助对象家庭经济条件的限制，依据本地财力状况，分类确定康复救助基本服务项目的经费保障标准，既做到“托底补短”，又要努力“提标扩面”。

2.3 坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，着力满足听障儿童基本康复服务需求

将经济困难家庭的听障儿童、儿童福利机构收养的听障儿童和听障孤儿等作为主要救助对象，突出急中急、难中难，不让听障儿童因经济困难失去获得康复服务的机会；将0～6岁处于康复黄金期的听障儿童作为主要救助年龄段，体现抢救性康复特点，不让听障儿童错过最佳康复期；以减轻功能障碍、改善功能状况、增强生活自理和社会参与能力为主要目的的基本康复服务作为救助内容。

2.4 坚持规范有序、公开公正

健全综合监管机制，制定定点机构标准，完善康复服务规范，加强定价管理、质量控制、资金监管、信息共享、诚信评价等各项工作，确保听障儿童康复救助事有人做、责有人负。建立舆情监测机制，收集网上舆情、来信来访等信息，及时回应社会关切问题，化解重大矛盾。建立督导检查机制，加强工作督促和业务指导，强化责任的落实。

2.5 坚持政府主导、社会参与

康复救助工作实行地方人民政府负责制，列入政府重要议事日程，作为政府目标管理和绩效考核重要内容，各地必须以省级人民政府名义出台本地救助制度，更好发挥政府“保基本”作用，不断推进基本康复服务均等化；健全多渠道筹资机制，鼓励引导社会慈善力量参与、支持残疾儿童康复救助工作，支持各类社会组织、社会工作服务机构、志愿服务组织开展助残服务。更好发挥社会力量作用，不断扩大康复服务供给，提高康复服务质量。

依据上述原则，截止2019年初，全国31个省(自治区、直辖市)出台了当地残疾儿童康复救助制度。北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、湖北、广西、海南、四川、云南、青海、西藏等18省将救助年龄由0～6岁拓宽到0～17岁不同年龄段；听力语言康复训练补贴标准每人每年1.2～2.4万元；各省以免费提供产品或者以定额报销产品购置费的方式向听障儿童实施救助。

3 强化救助制度执行，全面提升听力语言康复服务体系化专业支撑能力

残疾儿童康复救助制度的落实，涉及到制度执行的各个层面。制度的执行，离不开对听力语言康复服务内在规律的把握，只有把握规律，才能增强救助制度落实的科学性、系统性，有效激活确保制度落实的各种能动的、活跃的、积极的因素，一方面为救助制度的落实创造有利条件，提供更好的支撑，实现更佳的效果；另一方面，以制度的落实执行为契机，全面、系统地提升现有的听力语言康复服务专业支撑能力，将制度落实转化为推进事业整体发展的新动力。为此，各级各类听力语言康复服务机构，应强化机遇意识，主动履职担责，不断强化自身业务内涵建设，为救助制度的落地生根、开花结果，提供专业保障和技术支撑。

3.1 优化整合资源配置

各省（区、市）要根据《残联系统康复机构建设规范（试行）》（残联厅发[2011]12号）和《关于进一步加强听力语言康复工作的意见》（残联发〔2013]5号），按照省级听力语言康复中心、地市级、县级康复中心可根据实际情况独立设置或整合资源综合设置的原则，积极推进辖区内人工耳蜗植入产品手术服务、助听器验配服务、听力语言康复服务3类机构职责整合或分工协调，加强信息化建设，健全听力语言康复服务信息网络，加快互联互通和数据共享，形成资源共享、优势互补、运转高效、群众满意的听力语言康复服务体系。

3.2 完善丰富服务内涵

各级听力语言康复服务机构，应深化贯彻全面康复理念，丰富、完善听力语言残疾筛查与鉴别、专业评估与转介、助听辅具设备的选配与监测、个体听觉语言能力培建或康复指导、专业咨询、个体听力语言康复档案的管理维护等分级分类的直接服务和支持性服务内容。除提供听力语言康复专业服务外，还应根据不同年龄段的身心发育发展特点，提供亲子教育、学前教育、融合教育服务或指导。

3.3 建立联动分级管理机制

各级各类听力语言康复服务机构应当按照职能提供专业服务并实行上下联动、分级管理。县区级机构侧重辖区听力语言康复业务管理、人群服务和基层指导；地市级机构根据区域听力语言残疾与康复工作规划承担听力语言残疾预防与康复服务技术资源中心和业务指导中心任务；省级机构除承担本省听力语言残疾预防与康复服务技术资源中心和业务指导中心任务外，还应当协助省残联康复部开展区域业务规划、科研培训、信息分析利用、技术推广及对下级机构的指导、监督和评价等工作。国家级机构除完成本级服务、示范、学术研究与交流任务外，受国家委托开展全国听力语言残疾预防与康复业务规划、事业研究、标准规范研制与技术推广、人才培养，负责全国残联系统听力语言康复工作的业务指导和规范管理，组织实施全国性康复救助项目及全国“爱耳日”活动。同时，各级各类听力语言康复服务机构应与辖区内基层医疗卫生机构、普通和特殊教育机构建立稳定的业务指导和双向转诊关系，与相关科研教学培训机构和社会公益机构建立技术协作机制。

3.4 优化改进服务模式

各级各类听力语言康复服务机构应当以听力语言残疾人精准康复为中心，创新服务模式，按照预防、治疗与康复并重，机构、家庭与社区康复相结合原则，打通听力学筛查诊断、医学治疗、辅具验配、听语功能训练和相关辅助支持服务环节割裂、分置的格局，按照服务对象年龄特征和康复需求特点，整合服务内容，畅通业务环节，优化服务流程。在实现基本功能任务的基础上，应根据自身业务发展情况，选择优势领域加强听力语言康复服务的专科建设，规范业务管理和技术服务，促进听力语言康复服务的规范发展。

3.5 强化制度执行监督

建立以履行公共康复服务职能、服务质量及安全、服务数量和群众满意度为核心的考核制度，加强对各级各类听力语言康复服务机构的绩效考核。各级各类听力语言康复服务机构应当开展机构内部人员绩效考核，将辖区听力语言康复服务工作任务指标和相应岗位从业人员行为规范落实情况等纳入考核指标，建立有效激励机制，推动听障儿童康复救助制度各项工作开展在常态化规范轨道上运行。

做好听障儿童康复救助工作，是一项功在当代、利在千秋的民生工程。责任重大，使命光荣。为此，我们要把握历史机遇，进一步深化对落实国家救助制度的政治认识，顺应变化，转变态度和方式，切实提高工作本领和专业化服务能力，持续、全面地提升听力语言康复服务效果和水平，切实增强听障儿童家庭的获得感、幸福感、安全感，进而推进新时代我国听力残疾预防与康复服务事业向着更高质量发展，为实现听障群体“人人享有康复服务”、同步进入小康社会做出积极贡献！