实施乡村振兴战略与土地法律制度的关系探析

2019-01-02丁劭泊

西部学刊 2019年17期

摘要：从山西部分地区农村发展现状的调查和我国土地制度变迁对乡村发展的影响来看，土地的合理分配、有效利用以及相关的法律问题是乡村振兴的重点，促进乡村振兴战略落实应完善农村土地法律和基本经营制度，加强政策引导鼓励发展集体经济，适时制定集体经济组织法。

关键词：乡村振兴战略;农村土地;法律制度

中图分类号：D912.3 文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）17-0110-03

实施乡村振兴战略是党和政府作出的重大决策，是解决“三农”问题的根本出路，是新时代我国国民经济发展和人民过上美好生活的必然要求。笔者对现阶段三种不同状况的农村进行了走访调研，经过比较分析，认为实现乡村振兴必须解决好人、制度和产业的问题，其中土地法律制度是关键。对此，文章回顾了自建党以来我国农村土地制度的变迁，分析其中的客观规律，结合调研结果，针对现行的农村土地制度和基本经营制度提出完善建议，希望对实施乡村振兴战略有所助益。

一、乡村振兴战略概述

（一）乡村振兴战略的主要内容

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展，巩固和完善农村基本经营制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年，这是党的十九大报告中对乡村振兴战略的阐述。中央农村工作会议提出了实施乡村振兴战略的目标任务和基本原则，即按照党的十九大提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排，明确实施乡村振兴战略的目标任务为：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成;到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现;到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

（二）实施乡村振兴战略的重大意义

实施乡村振兴战略，意义重大，影响深远。十九大报告指出：“我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”首先，乡村问题最为突出，城乡发展极不平衡，收入差距依然较大，农业弱、农村穷、农民苦等“三农”问题长期存在，已经严重制约新时代国民经济的发展，严重影响亿万农民对美好生活的向往和追求，实施乡村振兴战略是解决这一矛盾的根本出路。其次，我国社会问题仍然较多，尤其在就业、教育、医疗、住房、养老等方面，群众还有很多困难需要统筹解决，实施乡村振兴战略是解决这些问题的有效方法。最后，实施乡村振兴战略是党和政府作出的庄严承诺，是实现全体人民共同富裕和中华民族伟大复兴的光荣使命。

二、对山西部分地区农村发展现状的调查分析

（一）实施调查的有关情况

笔者对山西境内的部分农村进行了走访调研，了解不同类型农村的发展状况，经过比较分析，认为大体可以分为以下三种情况：

一是贫困落后的农村。这种类型的农村处在偏远山区，地理环境较差，自然条件有限，以山地或丘陵地为主，耕地比较贫瘠，产量不高。农民仍然采用传统耕作模式，没有大型农机具，生产技術落后。大部分村民还住在窑洞或者破旧的砖瓦木屋里，生活条件较差。村里几乎没有集体土地，土地大部分都由村民承包经营，没有集体企业或外来企业，除了政府帮助外，村集体无经济收入。道路、管网、水、电等基础设施落后，学校、医疗条件较差，垃圾处理、村容村貌、文化场所等公共服务明显不足。

二是发展一般的农村。这种类型的农村地理位置相对较好，耕地以平地为主，产量一般。农民以传统耕作为主，有的使用大型农机具，也有村民自发流转土地承包经营的，但是比较有限，规模化经营尚未形成。大部分农村没有集体土地，个别村子有少量的集体土地。村里没有集体企业，缺乏明确的经营项目和发展产业。部分农村有外来企业，承包土地支付流转费用，村集体有一些经济收入，具备基本的基础设施和公共服务，但需要加强和完善，村民生活条件一般。

三是发展较好的农村。这种类型的农村耕地以平地为主，村里的一部分土地归集体统一生产经营，一部分分给农民承包经营。村里有集体企业或外来企业，且企业发展情况良好。村民可以在本村企业里就业或者在外来企业里打工，获得不错的收入。村集体有稳定的经济收入，基础设施和公共服务比较完善，村民生活福利较好。有的村子统一为村民修建了楼房，按照非常优惠的价格出售给本村村民。

其中，发展最好的一个村可以作为典型学习借鉴。该村共有耕地4101亩，其中集体土地2148亩，占全部耕地的52%，以生产商品粮为主，实行连片种植，由村集体统一经营。剩下的1953亩耕地按人口平均分配，以户分散经营。集体统一经营可以使用大型农机具，形成规模化效益，实现了农田林网化、种植科学化、作业机械化，为该村的农业现代化奠定了基础。经过老一代人的奉献和开创，村集体有了原始积累的资产。以此为基础，村集体先后创办花卉厂、副食品加工厂、饲料加工厂、食用菌厂、养猪场、养鸡场等，兴办了塑料厂、木器厂、农修厂、造纸厂、印刷厂、焦化厂、水泥厂等工业项目。村集体滚动经营持续发展，目前构建了集生态农业、酿酒制造、餐饮酒店、旅游、文化创意、会议培训等多元化发展的综合产业，形成了农工商协调发展的大格局，兼顾了集体和个人的利益，值得借鉴推广。村“两委”领导班子团结一心、勇于担当、敢于作为，找到了一条适合本村发展致富的路子。

（二）比较分析

对于贫困落后的农村，首要问题是脱贫。由于这类农村自然条件差，农业生产基础薄弱，完全靠自身脱贫发展是很困难的，确实需要政府和社会力量来帮助扶持。各级党委政府要认真落实精准脱贫政策，结合实际，因村施策，分类指导，给予应有的财力物力帮扶，帮助这部分村民越过贫困线，并研究探索通过异地搬迁、因地制宜发展特色产业巩固脱贫成果。

对于发展一般的农村，则是研究发展振兴的问题。这类农村虽然自身条件不算差，但是处于一种维持现状的情况，有的班子成员意见不一难以形成合力，村支两委没有与时俱进的动力和开拓创新的勇气，没有走出去的调研探索，没有请进来的合作共赢，缺乏明确的经营项目和发展产业。这样的农村如何发展致富的问题，建议各级党委政府从加强“两委”班子建设入手，选好配强“领头羊”，结合自身实际研究发展振兴的突破口。

对于发展较好的农村，则是改革完善农村集体经济制度。调研中发现，有的农村发展较好，集体企业滚动发展持续经营，积累了比较充足的集体资产。村民的收入和福利都不错，但是村民的参与权、表决权和集体收益分配权没有得到充分体现。村支两委与集体企业的关系、集体企业与村民的关系，责权利的分配等问题需要解决完善，需要探索农村集体经济有效的实现形式和运行机制，防止内部少数人控制和外部资本侵占。

经过比较分析发现，凡是发展良好比较富裕的农村需要满足三个条件：土地的合理分配使用、好的领导班子与合适的发展路子。本文主要探讨实施乡村振兴战略与土地法律制度的关系，所以土地的合理分配、有效利用以及相关的法律问题是重点。有鉴于此，需要回顧一下我国农村土地制度的变迁。

三、我国农村土地制度的变迁

自1921年建党以来，我国农村土地制度的变迁大致可以分为以下三个阶段：

（一）1921年—1953年，由集中到分散阶段

建国以前，中国处于半殖民地半封建社会，农村土地制度是封建土地所有制，土地大部分归地主所有。“占农村人口90%左右的贫农、雇农和中农只占有耕地的20%—30%，而不到农村人口10%的地主和富农却占有耕地的70%—80%。”这样的土地制度造成了极大的不公平，也是占中国绝大多数的农民长期贫困苦难的根源。1921年中国共产党成立以后，带领广大农民打土豪、分田地，经过长期的革命战争和艰苦卓绝的斗争，最终建立了新中国。1950年6月，《中华人民共和国土地改革法》明确了土地改革的目的是：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。”到1953年，全国广大地区的土地改革全部完成，标志着农民土地所有制取代了封建土地所有制，农民真正成为土地的主人，是土地的所有者和经营者，真正实现了“耕者有其田”，这是中国共产党完成的最伟大的历史功绩之一。至此，农村土地由少数地主集中所有转变为广大农民分散所有，农民的根本利益得到了体现和保护。

（二）1953年—1977年，由分散到集中阶段

但是，一家一户、单打独斗的局限性也很快显现出来：其一是生产资料、资金十分缺乏;其二是以户为单位的经营体势单力薄，无力抵御农业生产中面临的各种自然灾害，无法聚集有效资金更新生产设备和进行必要的农田水利设施建设。面对新的情况，中国共产党开始引导农村走合作化的道路，从初级农业合作社到高级农业合作社再到人民公社。农村土地制度发生了新的变迁，由原先的农民土地所有逐步转变为公社集体所有，土地、农具、耕畜等生产资料归公社所有，由公社统一经营管理，组织生产，集体劳动，按劳分配。历史已经证明这段时期，生产关系超越了生产力的发展水平，理论脱离实际造成了农业产量的连续下降，农村经济出现了倒退，这个阶段，土地从分散走向了集中。此后的20年间，人民公社为国家完成工业化原始积累，适应当时优先发展重工业战略的历史使命中作出了不可磨灭的贡献。与此同时，由于没有处理好国家、集体、农民个人三者之间的利益关系，在某种程度上也影响了农民的生产积极性，农民的个体利益受到损害，生活相当艰难。

（三）1978年至今，以分散为主，兼顾集中阶段

1980年，中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》初步肯定了包产到户。1982年1月，中共中央印发《全国农村工作会议纲要》，正式肯定“双包”（即包产到户、包干到户）的合法地位。1984年1月1日，中共中央颁发《关于1984年农村工作的通知》，把土地承包期延长至15年，并鼓励土地逐步向种田能手集中。1986年6月25日，全国人大常委会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》，以法律的形式确立了家庭联产承包责任制：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。土地的承包经营权受法律保护。”2003年实施的《农村土地承包法》规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。这一时期农村土地制度发生了新的变迁，将所有权与使用权分离，所有权归集体，使用权归农民。农村实行以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。这一制度的确立极大地促进了生产力的发展，保障了农民的利益，提高了人民的生活水平，解放了大量的剩余劳动力，推动了整个国民经济的发展。这个阶段的土地制度既不是绝对的集中，也不是绝对的分散，而是以分散为主、兼顾集中。

四、完善农村土地法律制度，促进乡村振兴战略落实的建议

实施乡村振兴战略，土地问题是根本问题，农村土地法律制度和基本经营制度是首要问题和关键环节之一，不解决好这个问题，实施乡村振兴战略就无从谈起。

（一）完善农村土地法律和基本经营制度

我国的《宪法》《土地管理法》和《农村土地承包法》明确规定：“农村的土地属于集体所有;农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制;任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”

“集体所有，家庭承包，统分结合”这是农村土地法律制度和基本经营制度的真意——就是要“有统有分，统分结合”，但是在实践中逐渐变成了以分散经营为主，统一经营为辅，甚至没有统一经营的发展路径。分散多了，集中就少了，集中的优势就难以体现。前文已经说明，发展最好的农村多采用的是以土地集中为主、发展集体经济、兼顾分散的模式。

十九大报告指出：“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置制度。”所以，应当改革和完善相关法律制度，未来的土地制度应当是朝着以集中为主、兼顾分散的趋势发展。“集体所有，家庭承包;以统为主，统分结合”，这应当是实施乡村振兴战略的必由之路。

（二）加强政策引导鼓励发展集体经济

实施乡村振兴战略，需要探索有效的经济形式和发展模式。任何促进生产力发展和农民生活水平提高的经济形式都是应当肯定和鼓励的。但是，在实践调研中发现，只有发展和壮大农村集体经济才能真正实现乡村振兴，才能真正带领村民共同致富，才能真正解决“三农”问题。其他形式的发展都只能部分地带动农村经济发展，让个别群体受益。所以，应当加强政策宣传，在依法、自愿、有偿的原则基础上，引导农民流转土地承包经营权，鼓励农村集中土地发展集体经济。

（三）適时制定集体经济组织法

实施乡村振兴战略，需要探索有效的经营主体和组织形式。十九大报告和2018年中央一号文件都提出要培育新型农业经营主体，发展多种形式适度规模经营。发展农村集体经济当然要有适应的法律主体和组织形式，可惜到目前为止，对于农村集体经济组织仍然没有清晰的法律界定和制度规范。村党委、村委会与村集体经济组织的关系，村集体经济组织的法律属性、责任承担、组织机构、权利义务，村民作为集体成员的权利义务等等，这些问题都需要专门法律予以明确和规范。所以，应当适时制定并出台集体经济组织法，以解决上述问题。

总之，实施乡村振兴战略是一项系统工程，需要多方合力解决诸多难题。其中，土地问题是首要问题，好的制度体系就像肥沃的土壤可以栽种出丰硕的果实。

参考文献：

[1]中华人民共和国中央人民政府.中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[DB/OL].

http：//www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5266232.htm.

[2]人民网.习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[DB/OL].

http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html.

[3]王敬尧.当代中国农地制度的存续与变迁[J].中国社会科学，2016（2）.

[4]樊兴丽.浅析中国农村土地制度的变迁[J].经济研究导刊，2013（4）.

[5]陶志远.中国农村土地制度的变迁轨迹及改革方向[J].农村经济，2013（9）.

[6]谭贵华.农村双层经营体制法律制度完善研究[D].重庆：西南政法大学，2012.

[7]唐茂华.农村土地制度变迁的政策过程及现实困境[J].农村经济，2011（3）.

[8]邵战林.完善我国农村土地管理制度的若干建议[J].农村经济，2011（7）.