我国政府绩效评估实践：问题、支持性条件与发展趋势

摘要：政府績效评估被看作是重要的治理工具创新和政府改革助推器，受到世界各国与地区政府的重视。作为一种管理工具创新，政府绩效评估在理论上虽已较为成熟并得到高度认可，但在实践运用中还面临来自评估指标体系不科学、评估程序不透明、评估结果与行政问责体系相分离等方面的挑战。本着增强实践可行性、科学性和有效性之目标，完善政府绩效评估需要在评估指标体系设计、评估结果应用、评估指标体系动态调整、政府信息公开支持、目标控制取向转换、人才支持、公民参与等方面做出切实改进。

关键词：绩效评估;行政改革;评估指标;政务信息公开

中图分类号：D035    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）17-0036-05

作为政府改革与治理创新的重要工具之一—政府绩效评估对于提高政府工作效能，增强政府回应性，构建负责任的结果导向的政府具有重要意义，因而受到世界各个国家与地区执政党和政府的重视。就我国来看，由于受到世界范围内新公共管理主义运动和改革开放前“大锅饭”严重降低人民生产积极性弊端的共同影响，自上个世纪90年代以来，“政府绩效评估开始在一些地方政府受到热捧”[1]，后来逐步扩散到全国。由于源自西方的绩效管理理念与改革开放以后兴起的目标责任制精神相契合，政府绩效评估在我国普及较为迅速，各级地方政府都试图通过引进绩效管理来实现提高工作效率和推动经济社会发展之目标。然而，在对绩效评估寄予重望之余，其实际效果如何却不得而知，也因“面临着劳而无功的现实而屡遭质疑”[2]。同时，在理论研究和实践之间也出现了裂痕——与实践运用相比，政府绩效评估理论研究可谓“曲高和寡”，实践操作者对理论研究成果的吸收运用呈明显减弱迹象[3]。可以说在形式上绩效评估在政府部门得到了普遍应用，但现实却是它后来被越来越多地当作“花瓶摆设”，很多当初对绩效评估满腔热情的地方政府最后也都半途而废，比如备受瞩目的“甘肃模式”在推行的第三年就叫停了，而且一直没有重启的迹象。

事实上，政府绩效评估的理念虽然很容易理解，并被社会各界广泛接受，但科学实施绩效评估确是一个艰难的挑战，面临着诸多障碍与问题。比如，客观评估所需的支撑体系难以建立，科学评估指标体系构建中的价值冲突，以及实施评估所需的高昂成本等。总体来看，自从1993年公布《国家公务员暂行条例》以来，经过20多年的实践发展，政府绩效评估在实践中取得了巨大的发展，绩效评估观念已经深入人心，绩效评估也在各级政府机构得到了普遍应用，但“从实践操作层面看，现在的绩效评估体系远未成功”[4]，很多情况下仅仅被当作是一个安全带——大部分人相信它是必要的，而不愿意去使用它[5]。为此，有必要考察我国政府绩效评估实践的发展情况，反思政府绩效评估过程中存在的问题，以期为完善政府绩效管理体系，助推行政管理改革提供参考。

一、当前政府绩效评估实践存在的主要问题

与私营部门绩效评估相比，政府绩效评估面临更多的约束性条件，也面临着更多的问题。我国政府绩效评估实践中面临的主要问题可以概括为以下几个方面：

（一）评估指标体系不科学

“作为政府绩效评估的核心，绩效指标体系的建构决定着整个绩效评估的科学程度，同时影响着政府工作的科学程度”[6]。具体而言，科学的绩效评估指标体系是政府绩效评估实践应用的基础，它需要与各个政府部门的工作实际尤其是工作目标相适应，兼具科学性、规范化和可行性。但受到政治文化、历史发展水平、指标制定者与公共行政实践者沟通不足等多方面因素的影响，我国的政府绩效评估指标体系在科学化、规范化和可行性方面存在诸多有待完善的方面。

第一，从横向上看，由于缺乏权威的、统一的规划和指导，职能相同或相近的政府部门绩效评估在“内容和侧重点上差别大、评估标准不统一、评估程序和方法不一致”[7]，这就使得绩效评估结果不具备可比性，科学性和客观性也备受质疑。

第二，从纵向上看，政府绩效评估指标缺乏层次性。我国中央-省-地市-县-乡五级政府部门之间以及同一部门不同层级工作人员之间，其在职能履行方面存在显著差异，尤其是中央政府与地方政府之间以及行政领导与科级以下工作人员之间，其所需履行的职能存在显著层次差异。比如中央机关职能部门主要把握全局，聚焦政策制定、宏观规划与管理，而基层政府则主要面向民众与企业提供面对面的公共服务;中央政府的考核应聚焦于决策与宏观管理的科学性、实效性，以及内部行政效率，而基层政府则更应该聚焦于情绪劳动（emotional labor）①，进而引导各级领导干部与民众之间的良性互动，提高民众的政治信任水平与公共服务满意度。但在当前的政府绩效评估实践中，绝大部分绩效评估指标体系缺乏明显的层次区分②，尤其是基层干部绩效评估体系也未能把情绪劳动作为重要指标纳入绩效考核指标体系之中。

第三，绩效评估指标体系的价值目标取向有失偏颇。与私营部门主要追求经济效益最大化不同，政府所追求的价值目标是多元的，效率、公正、平等、民主、回应性等都是重要目标，而在政府绩效评估实践中，往往强调效率指标，而忽视了公平、民主、回应性等社会指标。比如2016年度杭州市民政局（市老龄工办）绩效考核指标包括完善社会保障体系、养老为老服务、社会救助、慈善事业促进、基层政权与社区建设、社会组织培育发展和社会事务等七个方面，但均为强调政策落实和完成数量型任务指标，比如在完善社会保障体系方面，要求出台《杭州市支出型贫困家庭基本生活保障办法》;提高城乡最低生活保障标准，城乡最低生活保障标准提升10%以上，农村低保标准达到城镇标准的90%③，而未涉及服务质量、民主价值、回应性等价值目标。

第四，一些地方政府部門的绩效评估指标体系设计粗糙，或是“领导上级拍脑袋决策的结果，完全脱离现实”[8]，或者东拼西凑，与本部门主要职能、工作目标、工作性质不相适应，难以准确测量工作绩效，不具备科学性和可行性。

第五，绩效评估标准不科学难以量化。组织所设定的绩效目标必须是可测量的，即绩效目标要转化为可计算的量化指标，而现有政府绩效评估所依据的主要标准却是难以精确量化的。我国现有的政府绩效评估标准主要依据《公务员法》，考核内容立足于“德”“能”“勤”“绩”“廉”等五个维度。然而，这五个维度“太模糊以至于难以用于评估实践”[4]。从本质上看，包括《公务员法》和各省市公务员考核实施办法在内的相关法律法规文本多是公务员评估操作的一般性框架，难以用于实际评估过程，自然也就无法有效地指导政府绩效评估实践。

第六，评估过程不透明，绩效评估结果难以服众。体制内外共同参与、程序民主、过程透明、结果公开的绩效评估才有说服力，但我国政府绩效评估过程中民众参与程度不高，政府内部非领导职务公务员参与情况也不容乐观，其评估结果自然也就令人质疑。比如根据政府主导完成的《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于2013年绩效评估和为民办实事情况的通报》显示，公众对各市州党委政府和省直机关各单位2013年工作的满意度较高，评价平均分为85.91（总分100）④。但如此高的评价，网友多持怀疑态度。这一公开结果与第三方评估的政府网站信息公开指数差距较大，根据《2015中国政府网站绩效评估总报告》⑤，2015年全国地市级城市政府网站信息公开指数均值只有0.49，省会城市均值也只有0.74。

第七，绩效评估指标体系偏离政府角色定位。政府绩效评估要评估政府该做的事以及应该履行法定职责的程度[9]，并随着政府职能转变要求及时更新评估指标体系。但当前我国很多地方政府绩效评估指标不仅未能根据政府职能转变要求及时进行更新，而且还存在越位现象，即在绩效评估过程中很多赋予较大权重的所谓“中心工作”其实“许多不属于政府的份内职责。”[7]，而那些应该随着经济社会发展变化应该纳入政府绩效评估指标体系的内容却被忽略了，比如互联网企业监管责任、政府购买公共服务绩效等。

（二）评估结果与行政问责体系相分离——束之高阁或被忽略

“绩效评估目的实现的关键就在于结果应用的不断反馈与改进”[10]，尤其是要与行政问责体系相对接，进而依据绩效评估结果信息对组织成员进行奖惩，并在此基础上调整和改进人力资源管理体系。但出于对绩效评估结果不信任等多种复杂性因素影响，除了深圳、北京等个别发达地区地方政府外，我国现有的政府绩效评估多未能与行政问责机制明确挂钩。其中，除了深圳市在2015年发布的《深圳市政府绩效管理办法》中较为明确详细地规定了政府绩效评估信息运用，并与行政问责明确挂钩外，其它地方政府尚未发现有明确法规文件对此做出规定。即使是公务员工资中带有绩效工资性质的奖金发放也很难在管理实践中发挥预期的激励作用。《中华人民共和国公务员法》规定，公务员定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次;其中，在定期考核中被确定为优秀、称职的享受年终奖金，但法律文本却并未进一步明确各个等次的比例，各级地方政府出台的条例细则也只是明确规定被确定为优秀等次的人数比例，而对称职、基本称职和不称职比例却并未做出明确规定，实际执行中也往往只有优秀和称职两种考核结果。如此，所有公务员也就都会获得年终奖金，发挥不了绩效激励功能，进而使得“评估的效果不佳、流于形式，达不到优化政府职责和提升政府绩效的初衷”[11]。

（三）评估程序不规范，透明性低

政府绩效评估结果信息只有向社会公开，民众才能据此评价和监督政府工作，但当前我国一些地方政府推行的绩效评估程序并不规范，“评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏透明、公开与应有的监督”[12];在个别地方绩效评估还沦为干部人事调整的工具——一些地区或部门“一把手”往往打着绩效评估的旗号，行调整干部之实，而且评估体系中领导评价占据较大权重，从而可以保证领导中意的人选获得高分[7]。事实上，2015年公布的《中华人民共和国公务员法》在绩效评估程序方面也有明确规定，对非领导成员公务员的定期考核先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次。这也就意味着法律明确了主管领导，往往是党政“一把手”对公务员考核等级评定具有的决定性权力。这种绩效考核程序缺乏第三方参与，透明度低，不够科学、规范。

二、政府绩效考核的保证支持性条件

事实上，与绝大部分管理技术创新一样，政府绩效评估的应用也是一个系统工程，而绝非可以单独使用的技术手段，其成功运用依赖于多种保障支持性条件。具体来看，成功实施政府绩效评估至少需要具备以下四类保证支持性条件：领导支持、人才支持、政治文化支持和公开信息支持。

（一）领导支持

领导支持对于任何科层体制下的政府绩效评估运用都具决定性作用。在我国，党政“一把手”是否倡导和支持政府改革项目对于是否能真实地推进相关改革起着决定性作用。当然，除了倡议和支持绩效评估外，这些领导还要对绩效信息保持足够的敏感度。正如彼得斯（Peters，2007）所说的，“任何问责体系的有效利用都需要政府精英对不佳绩效有某种羞耻感（shame about inadequate performance）”[13]15，“知耻而后勇”——把对不佳绩效的羞耻感转变为变革的动力和行动，这对于利用政府绩效考核来推进工作是有益的。

（二）人才支持

正所谓“独木难支”，仅有领导支持还不足以推动政府绩效评估实践的进行，它还需要可以胜任绩效评估工作的人才队伍。正如Liu and Dong（2012）所指出的那样，“绩效评估的成功有赖于一个准备充分的绩效规划过程，以及精心挑选与经过培训的评估人员”[4]。这些精心挑选的绩效评估人员要熟悉相关领域知识与技能，比如通晓如何科学设计绩效评估指标体系，以及如何利用统计软件进行相关数据信息分析等。同时，理想状态下，政府绩效评估主要由政府以外的“第三方”，尤其是公民及社会组织来实施;这样既可以节约政府部门公共成本支出，又可以降低组织内部熟人评估带来的人情困扰，也解决了专业人才缺乏的困境。具体来看，科学的政府绩效评估首先需要公共行政实践者和理论研究者在相互沟通的基础上构建一个科学、可行的评估指标体系。我国现有的政府绩效评估指标体系主要分为两类：一类是学者基于逻辑推演，从“应然”角度出发，主观建构的综合指标体系;另一类是政府内部基于自身工作情况设计的指标体系。从实践来看，前者由于存在与政府部门实际情况相脱节的问题，难以被相关政府部门所采纳;后者则由于多种因素的影响，其科学性、完善性等存在问题。当然，近年来，政府越来越多地授权“智库”研究设计绩效评估指标体系，但即使是这样，此类绩效评估指标体系也很难被政府相关部门所采纳，最后都要根据有关领导的要求做出大幅度调整，即研究者设计的用于政府绩效评价实践的指标体系也必须以政府领导的主张为基础。

（三）公开信息支持

没有政府信息全面公开的支持，政府绩效评估就不可能真正得到落实。事实上，学术界经常把绩效管理看作是政府信息公开的前提条件，认为不完善的绩效管理体系是阻碍政府信息公开进程的一个重要障碍[14];但问题的另一面是，没有政府信息真实全面的公开就不可能科学、全面、客观地进行绩效评估。“巧妇难为无米之炊”，科学、全面和客观的绩效评估必须首先保证第三方评估机构和民众能够收集和获得政府部门相关信息，否则政府绩效评估就难以进行。当然，政府信息公开的作用不仅限于影响评估指标的落实，信息公开不足也极有可能是造成当前“公众作为评价主体存在能力的有限性”[15]的主要原因。

（四）政治文化支持

政治文化是开展绩效评估的大环境，是政府绩效评估大厦的地基，它不仅影响到评估的客观性、可能性，也会影响到评估的有效性。Jungin（2016）的实证研究发现，感知的绩效评估公正性（perceived fairness of performance appraisal）越高，績效评估有效性越强，而感知的绩效评估政治化倾向（perceived politicization of performance appraisal）越高，则绩效评估有效性越弱[7]。这种公正性就要求政府绩效评估应立足于包括公开透明、民众和被评估者参与、效率或效能导向在内的正确价值导向基础之上。这种政治文化具体包括政府行政的价值取向、政府内部对绩效及其评估工作的重视、民众对政府绩效信息的信任、赋予民众根据绩效评议和对政府问责的真正权力，以及上级领导能够根据绩效信息来做出晋升奖惩决定的法律要求等。

三、推进政府绩效考核应注意的问题

正如Ammons和Condrey（1992）所指出的那样，地方政府把绩效评估体系整合入人力资源管理计划并不意味着执行了有效的绩效评估[16]。绩效评估是一个系统工程，要发挥实效需要有多方面的前提条件或保障性支持。就我国而言，进一步推行政府绩效评估还需要解决以下问题。

第一，构建科学合理可行的政府绩效评估指标体系。科学合理的政府绩效评估指标体系需要组织专业团队精心设计，为执行绩效评估做准备。具体来看，需要把政府绩效评估关键环节和内容细化，并以法律法规形式加以固化。应分层级、分部门制定指标，并尽可能兼顾多重价值，不仅考虑完成任务数量，还要考虑完成任务质量;不仅考察结果，还要考察过程。建议通过推动立法和加强执法检查来确保绩效评估指标细化为兼顾多重价值取向、具有激励约束功能的科学指标体系，把绩效评估各等级所占的比例明确化，并据此实施奖惩，确保绩效管理和行政问责落到实处。

结合政府职能转变要求，建议党中央和国务院及时为各级地方政府绩效评估指标更新提供指导。绩效评估和管理的目标是通过将支出与产出绩效联系起来，力争使政府能够以尽可能低的成本和更高的效率，提供更多更有效的公共产品与公共服务，以满足人民群众不断增长的美好生活需要。比如结合新媒体发展引导地方政府强化其对互联网企业的监管，并将其纳入绩效评估体系及赋予应有的权重。

第二，通过立法和加强执法推进政府信息公开，并确保公开信息的真实性，提高绩效评估结果的有效利用程度。建议在以往政务信息公开基础之上，结合当前的政务信息公开改革⑥进一步巩固以往信息公开成果，增强政府的回应性，扩大政府信息公开范围、增强信息公开时效性和主动性，为推进绩效评估工作提供信息支持。在保证信息公开可获得之前提下，政府部门公开的相关信息还必须真实、全面、可靠，这样才能有助于提高政府内部管理效率和外部服务效率。在政府公开信息真实前提之下的绩效评估结果是否得到有效利用，是影响绩效管理实效的关键变量。在一定程度上，绩效评估信息是否得到利用既是绩效管理取得成效的决定性因素[17][18]，也是衡量绩效管理实践成功与否的重要检验方法之一。因此，建议增加政府执行绩效管理的动机和压力，提高评估信息的可靠性和客观性等，使得绩效评估结果信息得到有效利用，发挥预期的监督和激励功能。

第三，兼顾外部责任取向与内部控制取向，并推动绩效评估实现从内部控制取向为主向外部责任取向为主的转换。绩效评估目标大体可以划分为外部责任和内部控制两种基本类型。外部责任取向的绩效评估是自下而上的途径，聚焦于公民关注的客观结果，并主要由社会力量主导评估，评估结果对外公开并与社会问责与监督相挂钩;内部控制取向的绩效评估则是自上而下的途径。结合当前政务信息公开改革，推进政府绩效评估从以内部控制为核心取向到以外部责任为核心取向的转换。实现外部责任取向的评估的最大前提就是有足够的可供使用的公开的政府信息，而政务信息公开改革则提供了契机。在信息全面公开基础上，建议基于社会主观评价强化各级政府部门对政治体制外部力量的回应性，在绩效评估实践中加入“民意评价”指标，并扩大其所占比重，增加公民的实质性参与度。同时，建议加强上级党委和人民代表大会对下级政府的体制内评估，并通过曝光评估结果方式给予被评估政府部门施加绩效改进压力。

第四，加强政府与学术界的沟通，充分发挥“智库”的作用。积极利用“智库”科学合理设定动态的和契合本地区本部门治理目标的绩效评估指标体系，以解决人才支持缺乏的问题。以高校和科研院所为主力的“智库”是政府绩效管理最大的人才支持来源，是包括绩效管理在内的行政改革的智力保障。这就需要政府部门“主动有为”——信任并赋权于“智库”，并积极主动寻求与“智库”之间的跨行业合作。当然，“智库”也要尊重公共行政实践者，努力做到理论和实践相结合，在设定绩效评估指标时与相关政府部门实践者充分沟通，认真听取来自实践者的声音，兼顾理论应然的政府职能和政府工作的具体情况。

第五，要落实公民政治权力，扩大公民参与，兼顾平衡多重政府行政价值目标，给予公民广泛的政治参与机会与途径。在党的坚强领导下，落实宪法赋予人民的各项政治权力，尤其是细化、落实和保障公民对国家机关和国家工作人员提出批评、建议和对其违法失职行为提出申诉、控告或者检举的权利，加强巡视、监察工作，严厉打击因公民在行使合法权利而遭受打击报复的违法行为，确保公民依法参与政府绩效管理考核。

注 释：

①情绪劳动是与体力劳动、认知劳动相对应的概念，它是劳动形式的一种表现，是两个人之间动态关系的组成部分，指工作人员与公民之间或者工作人员之间在因工作而发生互动关系时，需要管理个人情感，尤其是压抑私人情感，进而展现适合工作需要的情绪的过程与状态。详细参见玛丽.E.盖伊、梅雷迪思.A.纽曼和莎伦.H.马斯特雷：《公共服务中的情绪劳动》，周文霞、孙霄雪和陈文静译，中国人民大学出版社，2014。

②近年来，也有部分地方政府开始注重评估指标的层次性区分。比如深证市政府直属单位的评估与管理指标体系包括行政业绩、行政效率、行政执行力与行政成本等四个方面;而区级政府的评估与管理指标体系则调整为经济调节、公共服务、社会管理与市场监管等四个方面。

③詳细情况参见杭州考评网（http：//kpb.hz.gov.cn/showpage.aspx？id=1051）。

④参见中国政府公开信息整合服务平台-湖南省分站（http：// govinfo. nlc.gov.cn/hnsfz/zfgb/ gb201407/201506/ t20150 616_ 7972882.shtml？classid=656）

⑤由于2013年地市级政府网站信息公开指数查询不到，我们采用2015年数据作为比较，2013年政府信息公开指数要低于2015年。

⑥政务信息公开是以习近平同志为首的党中央推进法治政府建设的重要举措之一。在2013年10月出台《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》基础之上，今年中共中央办公厅和国务院办公厅又先后出台了《关于全面推进政务公开工作的意见》、《2016年政务公开工作要点》和《国务院办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》等法律法规文件集中推动政府信息公开工作。

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作者简介：陈春宏（1997—），女，汉族，海南三亚人，单位为湘潭大学公共管理学院，研究方向为政治学。

（责任编辑：朱希良）