张耀曾与民国初年的《国会组织法》制定

摘要：张耀曾作为参议院议员，并担任参议院法制委员会委员长一职，亲自起草和审查了包括《国会组织法》《众议院议员选举法》《参议院议员选举法》等重要法律。通过其参与参众两院职权之议、副总统为参议院议长之议，以及参议院议员名额分配之议等事件，充分显示了张耀曾始终坚持的两院制议会的政治理想。

關键词：文献;张耀曾;《国会组织法》

中图分类号：K258.1    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）19-0034-03

民国初年，中国开始了议会政治的早期尝试。在民初议会政治风云中，活跃着近代中国最早的一批议会政治活动家，其中代表性人物就有张耀曾。在北京临时参议院时期，张耀曾任参议院法制委员会委员长，制定与审查一系列法律草案，其中包括《国会组织法》《众议院议员选举法》《参议院议员选举法》等重要法律，这些法律的颁布实施，为第一届国会的成立奠定了基础。

辛亥革命后，清帝逊位，孙中山履行承诺，辞去临时大总统，推举袁世凯为临时大总统。北京临时参议院开院于1912年4月29日，闭院于1913年4月8日，即第一届国会成立之日。1912年5月1日，参议院改选吴景濂为议长，汤化龙为副议长。张耀曾亦在参议院内担任法制委员会委员长一职。依据《临时约法》，参议院的职权包括议决一切法案等十四项，此时的参议院行使全国立法机关职权。

北京临时参议院作为当时国家的立法机构，制定法律，以使国会能早日开幕，成为工作重心。这一时期的立法活动成果显著，主要体现在制定《国会组织法》《参议院议员选举法》《众议院议员选举法》和《省议会议员选举法》等一系列法案法规。正是由于这些法案的诞生，才使得中华民国第一届国会顺利召开。张耀曾作为参议院议员，并担任参议院法制委员会委员长一职，亲自起草和审查上述法案，贡献颇大。而史学界对张耀曾参与制订和审查这些法案的过程缺乏关注，也为本文的研究提供了广阔的空间。

一、参众两院职权之议

根据参议院议事细则，一项法案的议决通过，必须经过三读会的程序，《国会组织法》的议决亦如此。在参议院第二十三次会议中，国会组织法大纲案由全院委员长谷钟秀审议报告后，一读获通过。在参议院第三十二次会议，即该案的二读会上，国会组织法大纲案第七条规定：宪法未制定以前，国会之职权暂依约法。其两院职权不平等之点，除预算决算须众议院先议外，余于起草时以明文规定之。

就此规定，议员曾有澜反对由众议院先议预算决算。他从法理上分析认为，采取两院制应该使其平等，各国都是采取一次性议决，而众议院先议，必将使两院权力不平等。他又从政治上指出，众议院先议必会导致两院不平等的现象出现，而他的这一观点也得到不少议员的赞同。

然而议员张耀曾却认为：

“国会组织法本在宪法范围之内，因约法上有规定，故由参议院议决，然断不能出乎约法范围之外。至于一切权力非有正式宪法不能规定，不然即与约法有冲突之处。本席在委员会已经讨论多次，以为照原文规定尚可。若于原文之外又加以修改，本席实不敢赞成。盖国会成立之日，即参议院解散之日，一切职权应由国会执行之。至将来一院制、两院制、三院制，皆未可定。若是两院制，则必合两院，方成为国会。故约法上之所称为国会者，当并上议院下议院而言。约法上所属于参议院之权，皆为他日国会诸院之所共有。苟某院有独有之权，是为违背约法。至就法理上观察，就政治上观察，两院有不能平等之处，皆将来宪法上之问题，今日不能由参议院规定之。盖参议院所以提出国会组织法者，乃根据于约法，万不能以组织法，遂变更约法也！至所定预算决算案，不过先由下议院讨论，议决将来仍须由上议院讨论，议决尚不得谓之不平等。故单就预算先议权规定之，不得谓之违背约法，其他之不平等，则万万不可规定。本席对于审查报告有修正之处，第七条宪法未制定以前，国会之职权可依约法，但预算决算须由下议院先议，其余皆可删去，本席之意如此。”②

张耀曾主张原案，简单概括，他的观点可分为两个方面：首先，他赞成宪法没有制定之前，国会职权暂且依照《临时约法》的规定，但不可超出《临时约法》的范围。其次，关于众议院先议预算决算案，不能称之两院不平等。即使将来两院出现不平等的情形，应由宪法来规定，而不能由现在的参议院规定。而他的这一主张，在随后的表决中获多数通过。

正在此时，议员汪荣宝提出动议，他指出依照约法由众议院先议预算决算，并加同意权给参议院。对于国会两院的职权问题，张耀曾指出：

“本员对于两院之职权问题，以为必不可分。盖法人之人格有两种，一为独立人格，一为表现机关人格。如国家为一独立人格，而国会为表现机关人格。国会既为一表现机关人格，所以国会之职权，即上下两院共同之职权，上下两院可分别共同行之，而不能单独行之。况现在既以暂依约法多数表决，约法之所定为国会之职权，并非上下两院之职权。今欲分开上下两院之职权，显系违背约法。至如诸君所论之同意权，以为国基未固，欲组织强有力之政府，须得上下院之通过。本员以为未必尽然，现在内阁是否为完全政党内阁，是不可知。假令欲组织完全政党内阁，则将来上下两院之政党未必为一党之人，如上院为甲党，而下院为乙党，则上院所赞成者必为下院所不同意。即使组织成立，势必互相攻击，不数日而又推倒。所谓五日京兆欲达坚固政府之目的，反不能达到。以上所言，皆非题外之讨论，尚请注意。”③

张耀曾从三个方面阐述国会两院职权问题，第一，国会的职权应当由两院共同行使，而不能单独行使。第二，分开两院之职权是违背约法的表现，给予上院参议院同意权是不合适的。第三，他从政府危机的角度分析，若给予上院同意权，则容易导致政府不稳，不利于建立坚固的政府。

然而张耀曾的观点，遭到汪荣宝等四人的反对，并引起了激烈争论。汪荣宝反驳道，他从给予上院参议院同意权是否违背约法的角度，详细阐述观点，认为约法第二十八条关于国会之如何组织，以及职权之如何行使，都没有给予明确规定。而约法规定一院制的参议院，国会组织法规定两院制的国会，所以两院制的国会必将一部分共同行使职权，一部分分别行使。他进一步指出共同行使权力的范围，以及分别行使的范围，并举各国两院制案例，证明给予上院同意权并没有违背约法。隨后，议员曾有澜、刘崇佑和李国珍基本赞同汪荣宝观点，并提出自己的看法。

面对众多议员的反对，张耀曾首先对汪荣宝议员的反驳提出质疑，坚持认为国会采取两院制，职权也必须由两院行使，并指出：

“反对本员者有四位，汪君所说甚有道理，本员极为钦佩，然亦有误解之处。第一层议院有应分别行之者，有应共行之者，有应单独行之者。本席所以解释国会职权者，皆根据于约法二十八条参议院以国会成立之日解散其职权由国会行之。夫解释法理，必须根据条文。离条文而谈法理，则无所根据矣。本席对于二十八条参议院职权由国会行之一语，详细解释以为，各国宪法条文亦略知梗概。按日本、美国宪法条文，两院职权单独行之者皆有明文规定，何者上院行之，何者下院行之，皆明定于宪法。我国国会之组织，既是两院制，以理论之其共职权，当然由两院行之。若以各国理论与事实，万不可相较。盖各国并无此种条文，汪君所说独行，不过不能包括二十条之条文。汪君主张同意归于上院，本席不赞成。盖上议院议员可为地方之代表，不能为人民之代表。若谓上院稳健，下院不稳健，何以使下院亦参国政？本席以为上院可有同意权，下院亦可有同意权。”④

归纳张耀曾的发言记录，他主张两院共同行使国会权力。就同意权而言，他提议由两院共同行使，反对以汪荣宝提出的由上议院单独行使同意权。张耀曾的这一提议也得到与会众多议员的赞成，并在最后的表决中通过。

二、副总统为参议院议长之议

在参议院第三十八次会议中，张耀曾作为国会组织法和选举法的起草员，报告起草理由时，议员郑万瞻发问为何不以副总统为参议院议长，请求张耀曾发表起草意见。张耀曾如是解释：

“起草重要之事未经写入大纲，研究者即以副总统为参议院议长一节，美国例本是如此。但今日中国国会尚未成立，所谓副总统者必须由国会选出。而将来国会成立之时，所选出之副总统，是否即今日之临时副总统，尚难臆定。故今日虽有临时副总统，而按之法律上，其实尚无副总统。若于此第一期国会遽采美制，万一将来不设副总统，岂非俨然参议院中而无议长乎？即令议长暂不如此之规定由副议长主席，然副议长之职权，是对于议长有事故时之代理，非可久于主席者。以副总统为议长，自是甚善，然不合第一期之国会。”⑤

三、参议院议员名额分配之议

《国会组织法》二读会开始于参议院第四十三次会议之上，在讨论该法第二条参议院以左列各议员组织之（一）由各省省议会选出者每省十名（二）由蒙古选举会选出者三十名（三）由西藏选举会选出者十名（四）由中央学会选出者八名（五）由华侨选举会选出者六名时，张耀曾指出：

“每省十名已经讨论大纲时公决，蒙古三十名却未经公决，系由起草员自定之。当法制委员会审查时，以为过多。三西藏十名亦系起草员定之，审查会亦以为多，请大家研究究竟多否？”⑥

而议员陈同熙指出，临时约法第三条与第十八条皆将青海提出，而国会组织法第二条却没有提出青海。将青海包括于蒙古之内，与临时约法不合。他进一步提议无论青海议员二名或三名，应将青海单独提出来。

议员赵世钰赞同陈同熙的观点，并阐述道：

“关于青海议员之选出，本员以为非议员额数之问题，乃名义上之问题。临时约法既提出青海来，而国会组织法第二条一二三项各省蒙藏均有选举机关，而青海无之。青海既不能属于各省，又不属于蒙藏，然则任其遗漏乎？名义上均不相符，故本员赞成陈君之说，以为青海选出之议员，无论二名三名，即令一名，亦应按照约法设立一选举机关，在国会组织法中明定出，方无遗漏之嫌，而名义上亦说得过去。”⑦

鉴于陈赵两位议员的合理建议，张耀曾亦主张将青海另行提出，并立专条规定青海之议员若干人，这个提议得到参议院委员会议决通过。在参议院第五十二次会议，《国会组织法》开始三读，随后全案议竣。该法案公布于1912年8月10日。

四、结语

1912年《国会组织法》的颁发与实施，奠定了民国初年第一届国会的法律基础，王瑾认为，《中华民国国会组织法》构成了第一届正式国会组建的法律根据，对民初的政治生活产生了重大的影响，在近代中国法制史中占有重要的地位。在历史考察的基础上，对1912年《国会组织法》的内容作出较为客观和全面的评述，对近代宪政史的研究具有重要意义。⑧而两院制的议会政治理想，是张耀曾始终坚持的政治理念。张耀曾坚持两院制的议会政治思想，主张两院共同行使国会职权，这一点，在他的参议院发言记录中，多次得到印证。

注 释：

①张耀曾，云南大理人，早年留学日本，于东京创办《云南》杂志，辛亥革命后，担任民国议会议员及参议院法制委员会委员长，参与起草《天坛宪草》等重要法律，后任民国司法总长，笃信宪政救国，并为之奋斗一生。

②中国第二历史档案馆编《政府公报》，1912年7月，上海书店，1988年影印本，附录第624页。

③中国第二历史档案馆编《政府公报》，1912年7月，上海书店，1988年影印本，附录第631页。

④中国第二历史档案馆编《政府公报》，1912年7月，上海书店，1988年影印本，附录第640页。

⑤中国第二历史档案馆编《政府公报》，1912年7月，附录第732-733页。

⑥中国第二历史档案馆编《政府公报》，1912年8月，上海书店，1988年影印本，附录第469页。

⑦中国第二历史档案馆编《政府公报》，1912年8月，上海书店，1988年影印本，附录第470页。

⑧王瑾：《1912年〈中华民国国会组织法〉内容评述》，《河北青年管理干部学院学报》2012年第01期.

参考文献：

[1]中国第二历史档案馆.政府公报[B].上海：上海书店，1912.

[2]王瑾.1912年《中华民国国会组织法》内容评述[J].河北青年管理干部学院学报，2012（1）.

作者简介：杨俊（1986—），男，安徽无为人，单位为上海市莘光学校，中学一级教师，中国近现代史硕士，研究方向为民国法制史、宪政史。

（责任编辑：王宝林）