英国现代高等教育中介组织体系的形成与发展

崔艳丽

摘    要： 高等教育中介组织体系是英国高等教育系统的重要构造，也是英国治理传统的重要体现。自大学拨款委员会被高等教育资助委员会取代以来，著名的缓冲器模式被新的委托代理关系替代。此后，新型高等教育中介机构不断涌现，中介组织体系逐步完善，规制着英国高等教育机构的发展，在确保实现政策目标的同时为大学保留自治空间。

关键词： 英国高等教育    中介组织体系    治理    规制

高等教育中介组织体系是英国高等教育的重要构造，也是英国治理传统的重要体现。莫里斯·柯根和苏珊·马顿曾说，英国通过可以被称之为“组织动物园”的制度传递国家政策，在“组织动物园”中，按照组织行使的功能、权力特征、控制或从属的形式、它们行使功能依赖的知识类型被划分成不同的种类[1];作为对这种传统的延续，英国现代高等教育发展过程中形成了高等教育中介组织体系，它是高等教育部门“组织动物园”中重要的一类组织。

中介组织可以描述为正式建立起来的团体，主要目的是加强政府部门与独立或半独立组织的联系以达到一种特殊的公共目的。随着英国高等教育中介组织体系不断成形，它们常常受政府的委托，作为政府的代理推行政策。同时，高等教育中介组织有助于政府转换职能，有利于政府决策和管理的民主化，并缓冲大学和政府之间的关系。高等教育中介组织体系的形成和完善，搭建了英国政府对高等教育规制的主要框架，是英国高等教育现代化的重要举措。

英国高等教育中介组织体系的形成经历了一个长期的过程。在二十世紀早期，英国的高等教育中介组织是大学拨款委员会，二十世纪八十年代以来，大学拨款委员会被新的机构高等教育资助委员会取代，成为主要的高等教育中介组织。在其后的数年间，学生贷款公司、高等教育质量保障署、公平入学办公室、独立裁决员办公室、高等教育统计局等多个新型中介机构相继成立，加上高等教育部门联盟组织的加入，形成了当前完善的高等教育中介组织体系。

一、二十世纪八九十年代：英国现代高等教育中介组织体系的初步成形

二十世纪八十年代起至九十年代晚期，保守党执政坚持去规制化、私有化和自由化，大力推崇私人部门管理理念和技术。形成新公共管理改革范式，政府构建新的规制方式加大对社会发展的掌舵力度，成立新的治理机构，创造新的治理工具。在高等教育治理过程中，新式高等教育中介机构被创造出来以传达政府政策。首先是成立新型的高等教育拨款委员会取代传统的大学拨款委员会。同时，由于收取学费政策的出台和学生资助体系的建立，成立学生贷款公司以更好地管理学生资助事宜。此外，伴随着高等教育规模扩张和高等教育财政支出增长，政府尤为关注高等教育质量，成立了质量保障署审核大学的学术质量。高等教育信息收集、统计与处理的高等教育统计局的成立，为此后高等教育治理的进一步深入发展提供了基础。

英国最早也最闻名的高等教育中介组织是大学拨款委员会（University Grants Committee，UGC），它成立于1919年，最初隶属于财政部，是为大学分配政府拨款的机构，运行时间长达69年，在1988年教育改革后被新型拨款机构高等教育资助委员会（Higher Education Funding Council）取代。大学拨款委员会常被称为缓冲机构，为大学分配政府拨款，协调缓冲大学与政府之间的关系，保护大学自治和学术自由;它与大学之间的关系，类似于一种“伙伴的形式”;它的工作被认为是“自我牺牲的奇迹”，受到大学教师们毫无保留的信任。这就是备受推崇、举世闻名的大学与政府间的缓冲器模式，它对应的是相对较小的自由式精英教育体系。

二十世纪七十年代，经济危机席卷世界，老牌资本主义国家英国首当其冲，英国政府不得不采取反危机行动，启动了对福利国家模式的改造，1979年，撒彻尔夫人任英国首相，开始大刀阔斧地在公共部门中开展新公共管理运动。在这场政府改革中，中央集权特色鲜明，市场机制充分发挥作用，社会参与传统得到彰显，其实质是通过引入市场机制和扩大社会参与，减轻政府福利供应负担，重塑政府对社会发展的掌舵能力。这改变了大学拨款委员会存在的经济和政治环境，也改变了其行动模式，但其仍被贴上了没有能力引导大学进行变革的标签。从二十世纪八十年代开始，为适应公共部门改革的总体趋势，大学拨款委员会主动放低姿态，改变了传统的行动模式。削减高等教育经费，引入了竞争性的科研评估活动这两项举措，为大学之间的关系注入了竞争成分。但是，政府和议会认为大学拨款委员会在领导大学应对经济危机时不够及时主动，尤其是不能及时有效地干预作为个体的“犯错”的大学之事务。公共账目委员会这样评论：“我们强烈相信，大学拨款委员会应采取更早和更主动的行动去识别、估量和处理卡迪夫的资金困难。”这种不信任使政府最终决定取消大学拨款委员会，而“欢迎一个新的大学资助委员会的建立，伴随着扩展的角色、更主动的委托权、更大的权力和责任”[2]。1992年英国高等教育资助委员会成立，成为主要的政府代理机构。

高等教育资助委员会是高等教育中介组织的核心和领头羊。它的成立确立了英国高等教育治理的资助委员会模式，破坏了传统的大学与国家之间的松散连接，削弱了对大学的保护。在新模式下，大学与国家关系的三个关键原则是：一是政治控制，指引高等教育发展正式成为国家的职责;二是资助委员会的主要目的是给大学分配公共资金，发展能够更好地满足政治上限定的政策目标的战略;三是大学在国家和资助委员会设定的参数中有义务尽可能高效地运行[3]。高等教育资助委员会通过资金分配及相关活动，发展能够使政府的政策目标得以更好地实现的框架和战略，同时引导大学在这一框架下高效运行。高等教育资助委员会具有多面角色，通过一系列举措，在拨款、质量保障、规划方面做了许多工作，创造了一个阻止失败和促进成功的规制模式，重塑了英国大学与国家关系。以高等教育资助委员会的成立为开端，英国逐步建立了高等教育中介组织体系，它是英国现代高等教育中介组织体系的发端。

为与收取学费政策改革相配套，英国成立了学生贷款公司执行学生资助政策。二十世纪八十年代，英国出台了允许大学收取学费的政策，学费制度改革后，为了给学生提供相应的资助，学生贷款有限公司（The Student Loans Company，SLC）于1989年应运而生，它是政府掌控的非营利性的组织，为学生提供学费贷款和生活费贷款。它既负责贷款申请、发放和回收，又为学生和大学提供信息、服务和指导。学生貸款有限公司主要作为学生资助的提供者，没有明确的规制角色。不过，高等教育资助委员会和学生贷款有限公司之间签署协议，高等教育资助委员会为学生贷款有限公司提供信息和指定哪些机构应予以支持，学生贷款有限公司依据数据共享协议为高等教育资助委员会提供统计数据，也向商业、创新与技能部和其他出版办公室和国家统计部门提交数据。

高等教育规模的持续扩张引起了政府对高等教育质量的关注，自1992年开始不断完善高等教育质量保障的外部机制。1992年《继续与高等教育法》明确规定国家对高等教育质量保障负有法定责任，根据这一法案高等教育质量委员会成立，在1997年通过合并高等教育资助委员会的质量保障部门成立英格兰高等教育质量保障署（The Quality Assurance for Higher Education，QAA）。高等教育质量保障署使命是保卫学术标准和促进高等教育质量，它为高等教育机构提供质量方面的建议、指导和支持，帮助高等教育机构为学生提供最好的学习体验。质量保障署与高等教育资助委员会签署协议，对接受高等教育资助委员会资助的高等教育机构开展质量保障审核，其在保卫高等教育标准和确保高等教育质量方面扮演着重要角色。

高等教育统计局（Higher Education Statistic Agency，HESA）是英国大学联盟和高等教育协会拥有的，搜集、分析和传播高等教育量化信息的官方机构。1992年继续与高等教育法要求高等教育机构向高等教育资助委员会提交运作的所有相关信息，商业、创新与技能部要求超过50个学生的高等教育供应者向高等教育统计局提供数据并成为其会员，向其提供精确的数据。高等教育统计局收集的信息包括学生、教师、资金、毕业生去向、离岸学习学生合计、高等教育与商业和社区互动调查、资产管理、教师训练、机构图景信息、关键信息集等记录[4]。它将搜集的数据提交给商业、创新与技能部，以及高等教育资助委员会，用于支持对高等教育机构的规制和资助决策，同时作为官方信息来源为社会各界的决策提供了科学依据。

二十世纪八十至九十年代高等教育资助委员会、学生贷款公司、质量保障署、高等教育统计局等中介组织的成立，是政府转变职能，加强对高等教育的财政拨款、学生资助、质量保障、信息公开等方面的规制，同时鼓励社会参与治理的结果。这些中介组织的成立，使英国高等教育中介组织体系初步成形。

二、二十一世纪以来：英国现代高等教育中介组织体系的发展和完善

1997年，英国工党赢得大选，布莱尔首相随后抛出了第三条道路理论，工党也被改造成为“新工党”。新工党成为执政党，为高等教育改革带来了新的方向和新的内容，进入二十一世纪后，新型的高等教育中介组织公平入学办公室和独立裁决员办公室建立起来，在促进公平入学、保障学生权益方面，发挥了重要作用。同时，由于第三条道路实际上推动了新自由主义和新保守主义的发展，保守党执政期间的高等教育改革趋势被进一步强化，原有的高等教育中介组织进一步发展变革。

新工党坚持的政治方向表现为在反对社会排斥的同时，与经济干预主义和过去几十年中的过度社会保障决裂;换句话说，与不平等做斗争，但是不影响自由主义的活力和把公共部门的影响力降低至低微水平[5]。“第三条道路”明确承认政府在纠正“市场失灵”中的作用，认为应当有管制政策和竞争政策解决市场不能达到最优及垄断问题，政府应当介入诸如教育和医疗等物品的提供。第三条道路不过是“具有一张人性化面孔的新自由主义”[6]，新工党政府不仅没有采取反私有化的措施，反而对撒彻尔政府以自由化取代国有化的思路进行了肯定，并且通过私人金融计划的伪装下进行了“暗度陈仓”的私有化[7]。新工党和第三条道路使新自由主义和新保守主义获得了全面推行。

第三条道路导致后新公共管理（post-NPM）改革范式的出现，这种范式的关键主题是政府领导、通过合作进行网络治理，公共部门管理者负责处理社会融入问题[8]。在布莱尔政府早期，政府强调社会融入和公平入学，标志着布莱尔时期高等教育政策与撒彻尔时期的截然分裂。社会融入“意味着一个社会的所有成员不仅在形式上，而且在其生活的现实中所拥有的民事权利、政治权利及相应的意味。它还意味着机会及在公共空间中的参与”[9]。

2004年高等教育法案公布之后英国成立了公平入学办公室（The Office for Fair Access，OFFA）。它的目标是鼓励、支持和提高低收入群体和非代表性群体入学人数和比例;降低低收入群体和非代表性群体高等教育入学障碍;通过批准和监督招生协议，影响大学的学费水平的确定和入学措施，比如资金支持和夏令营等延伸工作[10]。高等教育提供者如果想收取超过基本学费水平的学费，必须与公平入学办公室签订招生协议并进行年度检查确保其行动与招生协议的一致，并将检查结果公布于众。公平入学办公室通过这种方式促进大学在公平入学和社会融入方面建立了一套比较绩效指标。

为处理学生与高等教育机构之间的纠纷，维护学生权利，英国成立了独立裁决员办公室（The Office of the Independent Adjudicator for Higher Educations，OIA）。处理学生的投诉是高等教育机构内部的事情，一旦内部程序走完，高等教育独立裁决员办公室的角色是复审学生或团体对高等教育提供者的申诉，审核高等教育机构是否正确应用其条例和执行其程序，以及在相应环境中的决定是否合理。一旦认定投诉是正当的，独立裁决员办公室将建议对学生进行救济或补偿，这一做法旨在高等教育机构中确立处理申诉和上诉中的良好实践。尽管独立裁决员办公室对高等教育机构没有规制权力，但依据法律高等教育机构必须加入独立裁决员办公室体制。

除了新增两个高等教育中介组织之外，原有的高等教育中介组织也发生了进一步变化。首先，高等教育中介组织功能进一步加强，高等教育政策实施变得更关键。2011年英国政府发布了高等教育白皮书《学生是高等教育体系的核心》，确认了高等教育资助委员会最核心的规制者地位，统领规制体系;强调将学生的权益置于高等教育发展的核心位置，学生贷款公司将在高等教育规制体系中扮演越来越重要的角色。其次，中介组织工作方式发生变化，重视绩效考核和扩大高校自主并重。比如在研究评估活动中加大了量化指标考核力度;取消了学科审计，只进行机构审计，促进高等教育机构建立完备的内部質量保障机制。最后，信息公开制度进一步发展。新型的高等教育中介组织公平入学办公室的工作成为信息公开制度的一部分，推动高等教育信息公开制度的发展。

此外，一些重要的高等教育联盟组织也积极参与政策协调，成为高等教育中介组织体系的一部分，在规制高等教育体系的发展中发挥着重要作用。如高等教育学会和英国大学联盟。高等教育学会（The Higher Education Academy）接受高等教育委员会资助，是全国性的独立组织，下属24个学科中心。它的主要角色是保护高等教育中的卓越学习和教学，改进学生的学习体验。与英国政府、合作组织一起发布和解释学与教相关的政策。高等教育学会是重要的信息来源全国大学生调查问卷的主要设计者之一，它帮助高等教育机构提交和使用全国大学生调查数据和其他信息。

英国大学联盟（Universities UK，UUK）的前身是大学副校长委员会，它有着悠久的历史，在高等教育质量保障等方面曾发挥过重要作用。英国大学联盟通过对影响高等教育之重要议题的研究影响高等教育政策，比如高等教育的未来发展、入学和社会流动、资助和经济、移民与全球化、研究与创新，等等，为高等教育议题的争论提供信息，向议员提交证据和简要报告，确保大学利益在议会中得到表达。英国大学联盟不是一个规制者，但它确实与政府部门、议会、资助机构及其他许多利益相关者一起，确保大学满足学生和社会的需要;它确保在不产生过分的、昂贵的和不必要的规制下使大学承担适当的责任。

三、英国现代高等教育中介组织体系的规制职能

著名高等教育专家博耶认为，高等教育中介机构有三种功能：第一，影响政府的决策，高等教育中介机构可以扮演一个压力团体的角色，代表高校对政府施压，从而对政府的政策产生影响。第二，担任执行政府决策的责任，完成或部分完成政府下达的任务。第三，提供服务，特别是为个体提供服务。英国高等教育中介组织在这几个方面的功能都得到了突出的发挥，在高等教育治理中扮演着重要的角色。国家保持政策制定的高位，让出规制权给高等教育中介组织，尤其是核心中介组织高等教育资助委员会;政府告诉高等教育资助委员会要做什么和什么是优先的，高等教育资助委员会做了政府要求做的事情，但它外在于政府决策。一些人认为，政府部门相当不情愿直接指导高等教育资助委员会，尤其是政策优先如何实施，还有人认为这是“没有任何的政策指导”，这种情况被称为第二层次政治（second-order politics）[11]。因此，在高等教育治理中，英国政府关注的重点是设定政策优先，而将如何实施的空间留给了中介组织和大学，政策实施过程被赋予特别重要的地位。Ted Tapper认为，治理的本质是政策形成的完成和政策执行开始，政策实施过程在高等教育治理中更显重要[12]。

高等教育中介组织体系的形成构建了全面的监管机制，同时它也承担着政策执行和实施的任务，它的存在，相对于政府的直接指令，有益于维护高等教育部门的权力和利益，这是英国大学相对于其他国家的大学来讲仍享有实质性权力和高度自治的原因之一。因此，由中介组织体系构成一个全面的监管机制，开展第三方治理，是英国高等教育治理的一个重要特点。

在现代治理中，核心问题之一是政府的核心机构如何与社会互动，达成彼此能接受的决策，或者关注社会如何趋于更加自我掌控而不是受政府的直接指令。英国高等教育中介组织体系的形成，是这一趋势在高等教育治理中的发展。对于政府来说，转变政府职能，不直接提供和控制高等教育，但又要对高等教育进行掌舵，实现政策目标和国家需要。因而，对高等教育的监管是必不可少的。由非政府部门独立机构和高等教育联盟组成的高等教育中介体系的形成，是一种非政府机制和第三方治理，为英国高等教育构建了一个系统的监管治理机制。这些监管治理机制由不同模块组成。首先是涉及学生的，其监管过程涵盖学生入学和扩大参与、学生贷款和支持、学生学习经验调查、学生与大学争端的裁定和解决;其次是对高等教育机构的监管，建立了从高等教育供应的备案，到高等教育机构大学和学院名称的使用，资助和资金风险控制，再到确立管理和治理的良好实践等一套监管体制;再次涉及高等教育质量的监管，开展对教学和研究活动的评估，并在出口上对学位授予权进行把关。

从另一种角度看，监管可分为入门监管、过程监管和出口监管。入门监管主要涉及高等教育机构和高等教育供给，高等教育供给的注册、学位授予权的许可、大学或学院名称的使用、学术标准、学生支持、入学和扩大参与、指定接受拨款的条件等;过程监管框架主要是对资金稳定和良好治理，争端解决，信息公开的监管;出口监管涉及质量评价、学生经验调查等诸项目的规制和监管。

除了依据高等教育部门和高等教育运行的特点建立上述规制外，作为公共部门的重要成员和重要的公共机构，高等教育机构还必须满足适用于全英所有公共部门的广泛的规制要求，包括一系列雇佣、规划、健康和安全、信息自由、数据保护、公共利益、环境规制等方面的要求。不过，由于从事活动的类型不同，除了雇佣和人事等共同要求以外，由于各高等教育机构的活动和类型不同，它与具体的规制要求之间的关系可能有所不同。

参考文献：

[1]Maurice Kogan， Susan Marton. The State and Higher Education[A]. M. Kogan， M. Bauker， I. Bleiklie， M. Henkel. Transforming Higher Education—A Comparative Study（2nd edition）[C]. Springer， 2006：69.

[2][3]Ted Tapper. The Governance of British Higher Education[M]. Dordrech： Springer， 2007： 30-31，34.

[4]HESA. About HESA[EB/OL]. http：//www.hesa.ac.uk/content/view/3087/804/.

[5]让-皮埃尔·戈丹，著.钟震宇，译.何谓治理[M].北京：社会科学文献出版社，2010：57.

[6][7]阿尔弗雷多·萨德-费洛，黛博拉·约翰斯顿，编.新自由主义：批判读本[M].南京：江苏人民出版社，2006：239，268-270.

[8]Ewan Ferlie， Gianluca Andresani. United Kingdom from Bureau Professionalism to New Public Management[A]. Paradeise C. et al. eds. University Governance[C]. Springer， 2009：183.

[9]安东尼·吉登斯. 第三条道路——社会民主主义的道路[M].北京：北京大学出版社，2000：107.

[10]OFFA. About OFFA[EB/OL]. http：//www.offa.org.uk/about/.

[11]Ted Tapper. The Governance of British Higher Education[M]. Dordrech： Springer， 2007：40，45，66.

[12]Ted Tapper. The Governance of British Higher Education[M]. Dordrech： Springer， 2007：41-42.

基金项目：江苏省社科基金项目“基于中英两国比较的高等教育治理研究”（15YJC007）。