重大行政决策责任追究机制研究

宋 明 黄书法

一、问题的提出

随着全面依法治国体系的不断推进和深入，依法行政作为其不可或缺的一部分，在法治社会的建设中发挥着不可忽视的作用，逐渐受到重视。党的十八大报告提出建立健全决策问责和纠错制度，十九大报告提出严格规范公正文明执法等，行政决策责任问题正式出现在公众的视野里。而重大行政决策后果所牵涉的社会利益面广，范围覆盖社会保障、医疗、教育、公共交通和环境保护等方面与人民日常生活息息相关，一旦决策失误也将会带来难以估量的政治、经济损失。2015年，深圳“12.20”特大滑坡事故导致近百人伤亡，数十栋建筑物被损毁、掩埋，事故造成直接经济损失为8.81亿元。由此可见，重大行政决策失误带来的后果是严重的，完善重大行政决策责任追究机制迫在眉睫。

二、重大行政决策责任追究机制现状分析

（一）立法现状

目前，法律位阶层面无专门的立法，其法律的适用只能根据重大决策导致的法律后果或重大行政决策行为本身是否触犯其他部门法律的具体条文而选择相关法律适用。仅依据其他法律的分散规定难以满足现实中重大行政决策责任的认定需求，没有独立、系统的追责体系不仅使重大行政决策责任的重要性得不到公众的认可，也使重大行政决策责任的追究由于缺乏科学、系统的法律指引而流于形式，降低了重大行政决策的责任成本，为重大行政决策的质量埋下了隐患。在此情况下，地方开展先行先试，出现了众多的地方立法，对各行政区域内重大行政决策责任的追究起了关键性的作用，但因缺乏上位法的规范，地方立法缺乏统一的依据，呈现“百花齐放”的场面。

法律层面立法缺位。《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》已于2017年面向社会征集意见，但正式稿至今尚未面世，《行政程序法》也至今没有下文。因此在缺乏关于重大行政决策责任追究的专门性立法的情况下，实践中仅能依据相关的法律规范进行追责。在此情况下，结合权责一致、依法行政等行政法律规范，分析是否符合相关法律规范中的规定进行处理成为解决重大行政决策责任案件的主要途径，如重大行政决策行为因社会危害严重而上升到犯罪，需要受到《刑法》的约束。

规章、规范性法律文件层面规定混乱。在重大行政决策责任追究专门性立法缺失的情况下，地方政府开展了先行先试的举措，制定各地方政府重大行政决策责任追究办法，对各区域内重大行政决策责任进行界定。在北大法宝网输入“行政决策责任”搜索法律规范，显示地方政府规章2部，地方规范性文件7项，涉及7个省份。地方政府已开始探索重大行政决策责任追究机制的探索，然而各地方政府规章及地方规范性文件的条文内容拟定存在欠缺及责任追究的主体规定存在差异。如《深圳市行政决策责任追究办法》中并未对责任追究的主体与责任的承担方式作出直接规定，而是采取转用其他普通规定追究行政机关或行政机关领导干部的责任，将重大行政决策责任与行政过错责任直接对等的做法，并未突出重大行政决策失误后果涉及范围广、损失巨大等特点，导致名为“重大行政决策责任追究办法”，但是实际上仅起到连接作用，并未对重大行政决策责任追究的适用作出具体的规定，大大降低了该规章的实际效果。在责任追究的主体方面，有行政监察机关负责制，①《深圳市行政过错责任追究办法》第四十条；西安市人民政府办公厅关于印发《西安市重大行政决策责任追究暂行办法》的通知第三条。有任免机关或者监察机关负责制，②《四川省重大行政决策责任追究办法》第五条；《南昌市人民政府重大行政决策责任追究办法》第九条；玉溪市人民政府关于印发玉溪市重大行政决策责任追究暂行办法的通知第五条；甘孜藏族自治州人民政府关于印发《甘孜藏族自治州重大行政决策责任追究办法》的通知第四条；乳源瑶族自治县人民政府印发乳源瑶族自治县行政决策责任追究制度的通知第十八条。有政府作出决定，监察机关、组织人事部门具体负责实施制。③《武汉市人民政府关于印发武汉市重大行政决策责任追究暂行办法的通知》；兰州市工业和信息化委员会关于印发重大行政决策责任追究制度的通知第十五条。可见，在现有的单独性规定中，关于重大行政决策责任的问责主体的规定缺乏统一的标准，且多为行政机关内部的问责，自我纠责的效果往往大打折扣。

（二）司法实践现状

重大行政决策责任追究制经过短期的发展，对于降低决策失误风险，提高政府公信力，推进法治政府的建设起着重要的作用。但作为一项刚刚起步的制度，其在实践中还存在一些问题。

重大决策责任追究意识不强。责任意识是责任追究的前提，缺乏责任意识将大大降低责任追究的可能和效果。目前，重大行政决策责任追究意识薄弱主要体现在以下两个方面：一是决策者深受“官本位”思想影响，责任意识不强。由于缺乏“权责一致”的法治思维，决策者认为作出行政决策是法律赋予的权力，按照个人喜好随意决策。在作出行政决策时考虑非相关因素，多听取上级行政机关的意见而少有考虑公众利益。二是社会公众对于重大行政决策责任的忍耐度较高，追责意识未被“唤醒”。由于重大行政决策责任后果往往具有滞后的特点，在重大行政决策责任出现时，责任官员可能早已升迁或调职，社会公众往往没有足够的勇气跨行政区域追究其决策责任。并且，受传统官僚制度的影响，社会公众对于官员具有忌惮心理，时常敢怒不敢言，即使涉及公众利益时也会因缺乏“权利主张带头人”而放弃追责，这滋长了决策的随意性。

重大行政决策范围混乱。科学、合理的范围是追责的前提和追责效果的保障。目前，重大行政决策范围的混乱体现在两个方面：一是理论界关于何为重大行政决策存在不同的观点。有的学者认为重大行政决策是指对在行政区域内关系发展全局，专业性强，涉及面广，与国家、社会、公众利益密切相关的事项所作出的决定。①周叶中：《论重大行政决策问责机制的构建》，《广东社会科学》2015年第2期。有的学者认为行政决策分为重大行政决策与一般行政决策，而对于重大的理解则侧重于涉及面广、成本金额巨大。②曾哲：《我国重大行政决策权划分边界研究》，《南京社会科学》2012年第1期。还有的学者认为重大行政决策不是针对微小个案的决定处理，也不是一般的执法或行政裁量行为，是通常具有基础性、战略性、全局性的地位和综合性、深远性的影响的决策行为。③孔祥稳：《重大行政决策终身问责制的困境与出路——以地方立法样本为素材的分析》，《行政论坛》2018年第1期。由此可以看出理论界对于重大行政决策范围存在不同的认识。二是从现行有效立法规范来，各地关于重大行政决策范围的规定呈现出“百花齐放”的状态。④2017年6月，国务院《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》已面向社会公开征求意见，由于至今未提交表决，此处不作考虑。目前，在缺乏国家层面统一立法的情况下，各地都以重大行政决策程序规定的形式尝试对本行政区域的重大行政决策范围进行界定，但由于都是单个行政区域范围内施行的规定，总体呈现出重大行政决策范围混乱、界定方式多元的特点。⑤通过北大法宝检索得出，目前，我国共有17个省级单位制定了本行政区域的重大行政决策程序规定。

重大行政决策责任追究主体规定各地不一。决策责任追究的主体是构建重大行政决策责任追究机制必须首要考虑的因素，也是决策责任追究机制乃至重大行政决策本身有效实施的前提保障。⑥黄振威：《地方重大行政决策制度的内容分析——基于88个省一级制度文本的研究》，《北京行政学院学报》2017年第2期。如表1所示，就目前我国对重大行政决策责任追究单独立法的地方制度文本来看，追责主体主要有监察机关，任免机关或监察机关，政府，任免机关。⑦表1中的监察机关为行政监察机关，非监察委员会。不难发现其中存在的两个问题：第一，现有地方制度文本中的监察机关、任免机关和政府都是行政机关，此种追责方式也被称为“同体”追责。“同体”追责虽然具有效率高、便利性强的优点，但因其同属行政系统，难以摆脱上下级之间的牵连关系，极易导致“官官相护”的场面，最终不予追究或从轻追究。第二，采取“任免机关或监察机关”这种“选择式”的界定方式，虽扩大了追责的主体，为追责主体的确定提供了更多的可能，但这也容易导致两个机关因不想得罪同僚或都以为对方将行使追责权而推诿，造成两个追责主体无人行使追责权的场面出现。

表1 追责主体对比

重大行政决策责任主体难以界定。明确的责任主体是法治政府建设在重大行政决策责任追究领域的具体要求。明确责任主体不仅能督促决策机关审慎行使决策权，减少决策的失误，还能起着倒逼决策质量提升的作用。但目前，我国关于重大行政决策责任的主体界定还存在较大的缺陷。首先，如表2部分立法条文表述，虽规定了对重大行政决策责任的主体为“主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员”、“负有责任的领导人员和直接责任人员”、“行政首长和直接责任人员”、“负有领导责任的公务员”，但在缺乏相应的配套制度的规定，加之重大行政决策责任后果“潜伏期长”的特点，这些模糊的界定方式难以准确定位到相关责任人。其次，对于许多重要事项的决定必须先经过党委的讨论决定才能表决，因此很容易造成各级党委在决策中起决定作用，但担责的却是行政首长的现象出现。最后，现有的大多数行政决策程序立法文本都规定了集体决策制，这种表决方式能够集中多数人的意见，体现决策的科学性和民主性，有利于降低决策失误风险，但集体决策制度下如何区分主要负责人、负有责任的其他领导、直接负责人成为难题，容易导致“虽然名曰集体负责，但实际谁也不承担责任”的后果。①伍洪杏：《行政问责的困境及其伦理超越》，《中国行政管理》2011年第7期。

表2 责任主体对比

三、重大行政决策责任追究机制路径探索

（一）提升重大行政决策责任追究意识

提升重大行政决策责任追究意识应当从以下两个主体着手：首先是提升决策者的责任意识与法治观念。法治理念要求政府的所有公权力都应当在法律的框架内行使，即政府行使的一切权力都要受制于法律。②刘玉平：《关于行政问责法治化的思考》，《行政与法》2014年第8期。一是为决策者学法提供更多的机会。通过邀请法学专家讲授法律知识以及对于相关新制定的法律解读活动提升决策者的法律涵养，增加决策者权责意识认同感。二是用考核制度促使重大行政决策责任意识的养成。以往公务员特别是领导干部的考核往往以GDP论英雄，忽视在重大行政决策质量的考核，将重大行政决策的质量纳入考核内容，使之与福利待遇、职位任免挂钩，在实际待遇上凸显重大行政决策质量的差异。三是重视决策者职业道德的提升。现实中行政自由裁量权的大量存在对决策者的职业道德提出了较高的要求，目前行政自由裁量权缺乏有效监督，此时道德的约束便显得尤为重要，可参考美国的做法，由国务院制定一部政府官员职业道德规则，量化政府官员道德标准，提高违反职业道德责任的法律后果，促使决策者在作出重大行政决策时，本着职业道德，以人民利益为出发点，实现“权为民所用”的最终目标。

其次是“激活”社会大众的追责意识。社会大众作为与重大行政决策结果联系最密切的主体，本应成为追责的主要力量，但由于深受传统思想的禁锢而不敢直面决策者。因此，应当强化社会大众的主人翁意识，鼓励其行使监督权，勇于向决策者问责。一是要加强法治宣传，增强法治观念，帮助社会大众意识到手中的权利。二是要完善社会大众的意见表达机制，拓宽意见表达渠道，完善匿名表达机制，保护其不因向决策者问责而遭受打击报复。

（二）制定《行政程序法》

在学科分支和法律体系定位上，行政决策（含重大行政决策）大抵可归属于行政程序法（学）的范畴。我国没有制定统一的《行政程序法》，使得行政行为运行程序缺统一的规范。虽然《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》，对于重大行政决策程序作了较为详细的规定，但征求意见稿自身的局限性与现实的需求亟需《行政程序法》的出台。

《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》自身存在以下几个方面的局限性：一是重大行政决策责任追究主体单一的问题依然没有得到解决。征求意见稿仍采用“同体”问责的方式，即重大行政决策责任追究的主体为上一级行政机关。二是重大行政决策责任主体规定模糊。征求意见稿规定了行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员的决策责任，但在集体决策制度下如何区分是否负有决策责任，如何界定是否为直接责任人成为难题。三是未明确责任的具体承担方式，仅规定依法依规给予处分，模糊的规定降低了该条例的可行性。③《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》第三十八条“决策机关违反本条例的，由上一级行政机关责令改正。决策机关违反本条例规定，造成决策严重失误或者依法应当作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，对行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员，依法依规给予处分”。

《行政程序法》的制定条件已经成熟。一是制定《行政程序法》的呼声非空穴来风，而是由来已久。1986年第一次提出制定行政程序法，2002年著名行政法专家姜明安向国务院提交《行政程序法（试拟稿）》。二是理论界研究成果丰富。一大批著名行政法专家在法学核心期刊展示了关于《行政程序法》制定的独到见解并得到社会的认可，为法律的制定提供了充足的理论基础。三是现实的需求。目前行政程序立法呈分散模式，在社会大众民主意识、法治意识不断增强，国家法治化进程高速发展的情况下，法治社会的稳健发展需要有完备法律体系的保障。

笔者认为《行政程序法》的制定应当注意以下几点：一是单设“行政决策”一章，并对重大行政决策的范围进行界定。采用“半穷尽列举+兜底”与否定列举相结合的方式，允许省级政府根据地方具体情况对重大行政决策范围作出调整，规定制定年度重大决策事项听证目录并面向社会公布制度。二是增加问责主体，形成以上级行政机关和同级监察委员会为主，人大和社会大众不仅有问责权并可对上级行政机关与同级监察委员会是否履行问责义务进行监督的“循环”问责主体制。三是明确责任主体。通过制定配套的制度，为区分是否负有领导责任，负主次要责任的界定提供技术保障。四是明确责任的种类和承担方式。明确政治责任、法律责任等责任种类，以及具体的责任承担方式。

（三）构建重大行政决策会议记录卷宗制度

在集体决策机制下，往往因参与决策人数较多、采用“少数服从多数”的表决方式和重大行政决策责任后果滞后性等特点，造成需要追究重大行政决策责任时难以确定责任承担主体。因此建立重大行政决策会议卷宗制度显得尤为重要。这一制度在其他领域早已适用，如仲裁委员会与法院审判委员会的表决制度上都有要求建立卷宗制度，对参与表决者的意见进行明确记录，不仅体现了决策的民主性与科学性，更为责任追究提供了可能。①《中华人民共和国仲裁法》第五十三条“裁决应当按照多数仲裁员的意见作出，少数仲裁员的不同意见可以记入笔录。仲裁庭不能形成多数意见时，裁决应当按照首席仲裁员的意见作出”。最高人民法院关于印发《最高人民法院审判委员会工作规则》的通知第九条“审判委员会实行民主集中制。对议题应当展开充分讨论。审判委员会的决定，必须获得半数以上的委员同意方能通过。少数人的意见可以保留并记录在卷”。《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》也规定了这一制度，但仅为原则性规定，笔者认为以下几方面需要完善：一是将决策会议记录纳入卷宗。②《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》第三十三条“决策机关应当建立决策档案制度，由有关单位将履行情况程序形成的有关材料及时完整归档”。征求意见稿仅模糊规定有关单位将履行决策程序形成的材料须归档，事实上更需要入档的是决策制定过程中的材料。二是明确记录内容。不仅参与决策者赞成、不赞成和弃权的表决态度应当记录在案，其说理内容也应详细记录，并要求决策者在会议记录逐页签字，为日后责任的追究提供完整的依据。三是确立重大行政决策会议卷宗不公开的原则，由决策机关负责保存。出于对决策外部环境的维护及决策者的保护，此类政府信息不宜公开，但因重大行政决策导致重大后果须追究责任人时，可由调查人员查找会议卷宗，并视情况决定是否需要向社会公布。四是完善卷宗的保护制度。设定纸质卷宗保护期限，妥善保管，并采取数字化存储措施，延长卷宗的保护期限。