提高基层干部工资待遇的政策建议

文_刘 昕

一、基层干部工资待遇问题的重要性与当前存在的突出问题

基层干部在我国干部队伍中具有特殊的重要地位。我国国土面积大、地区差异显著，同时又正处于经济和社会发展转型的重要时期，各种社会矛盾比较突出，因此，基层社会的稳定和发展对于整个国家的健康发展和长治久安具有重大意义。由于基层社会的治理水平在相当大程度上取决于广大基层干部的工作状态及其产生的工作成果，因此，基层干部队伍的稳定性及其整体工作能力和工作积极性就成为检验我国基层社会治理成效的重要因素之一。

为了稳定基层干部队伍以及强化他们的工作能力和工作动力，政府可以采取很多措施，比如，选拔对基层群众有感情的、具有崇高责任感和使命感的基层干部，强化对基层干部的政治素养以及工作知识和能力的培训，上级领导和上级组织对基层干部的工作给予更多的认可或充分的表彰，为基层干部提供更多的晋升机会、更为充分的工作资源和工作条件等。但不可否认，无论其他措施多么重要，为基层干部提供必要且合理的待遇都是其中最为基本的一项要求。总体而言，这里所讲的待遇主体上还是工资待遇。

工资对于劳动者的作用主要体现在保障功能、激励功能以及信号功能三大方面。首先是经济保障功能。从经济学的角度来说，工资实际上是劳动力这种生产要素的价格，其作用就在于通过使市场将劳动力尤其是具有一定的知识、技能和经验的稀缺人力资源配置到各种不同的用途上去。在市场经济条件下，工资是绝大多数劳动者的主要收入来源，对于劳动者及其家庭的生活起到重要的保障作用，它不仅能够保障劳动者及其家庭的衣食住行等基本生存需要，还能满足他们在娱乐、教育、自我开发等方面的发展需要。因此，工资水平的高低对于员工及其家庭的生存状态和生活方式有着重要影响。其次是激励功能。从管理学和心理学的角度来说，工资是个人和组织之间的一种心理契约，这种契约通过劳动者对于工资公平性及其导向所产生的感知来影响他们的工作行为、态度以及绩效，从而产生激励作用。最后是社会信号功能。从社会学的角度来说，在现代社会中，工资水平实际上可以向外界传递一种社会信号，即人们可以根据这种信号来判断一位劳动者的社会地位及其生活状况等。而在一个组织内部，劳动者的相对工资水平高低往往也代表了个人在组织内的地位和所处层次，从而成为对劳动者的个人价值和成功程度加以识别的一种信号。

上述关于工资功能的分析同样适用于我们的基层干部，合理、恰当的工资水平及其支付方式不仅有助于满足基层干部自己及其家庭的基本生活需要和发展需要，而且有助于激励基层干部积极主动地完成本职工作以及党和政府交办的其他各项任务，同时也有利于基层干部得到足够的社会尊重和认可，从而产生职业认同感甚至职业自豪感。相反，如果合理的工资期望得不到满足，基层干部更容易感受到工作压力和工作倦怠感，出现工作效率下降倾向，产生离职动机甚至产生离职行为。

然而，基层干部的待遇问题在现实中却不容乐观，很多基层干部本来就常年身处一线，工作条件相对艰苦甚至恶劣，工作任务繁杂，工作负担较重，很多人还面临家庭和工作地点的分离状态，常年两地奔波，再加上近些年来，随着中央对基层工作的要求不断提高，扶贫攻坚等工作难度大、时间紧，这导致基层干部队伍面临的压力越来越大，很多人不得不经常加班加点地工作，甚至节假日也得不到休息。但与此同时，人、财、物等相应的资源和待遇等却并没有真正做到向基层倾斜，活多、人少、待遇差成了基层干部的普遍反映。

基层干部待遇低的问题已经在现实中带来了很多不利影响，一是基层干部的招考难。一个突出的现象是，在公务员招考中，与在大城市工作的大量公务员岗位报名者相比，一些基层职位的报考人数寥寥，甚至无人问津，这种状况就导致基层公务员的整体素质很难得到有效改善，对于基层工作的开展及其水平提高带来很大的制约。二是即使一些年轻人来到基层，但随着最初的工作热情消退，在工作条件艰苦、发展空间小以及待遇差的三重压力下，很多人开始想方设法要从基层调走，有些年轻人在调动到城市无望的情况下，甚至直接辞职离开。即使那些因为各种原因不得不留在基层的干部，也难以全心全意地投入到工作中去，有些人开始工作懈怠，有些人想方设法搞点自己的副业以补充工资收入的不足，还有一些人甚至谋取灰色收入甚至非法收入。尽管上述问题的存在不能简单地归咎于基层干部的待遇较差，但不可回避的事实是，基层干部的工资收入水平较低是很多问题产生的重要原因之一。

二、公务员工资的设计和管理缺陷是导致基层干部待遇较低的重要原因

尽管在我国，基层干部泛指以公务员、事业单位编制以及其他编制等各种不同身份的基层工作者，但总的来说，基层干部的工资待遇是以公务员的工资制度作为基本依据的，很多非公务员编制的基层干部所得到的工资待遇基本上都低于公务员编制的基层干部。因此，我们在这里讨论基层干部工资待遇问题时，重点关注基层公务员的工资待遇问题。

我国基层干部的工资水平之所以较低，在很大程度上是由于公务员工资制度设计不合理造成的。我国实施的是国家公务员制度，从国家领导人到最基层的公务员都被列入公务员序列，虽然我国公务员的工资一共有十二个等级，但真正适用于基层公务员的往往是最底层的四级，即办事员、科员、乡科级副职、乡科级正职，能够进入县处级副职和县处级正职的人数较少。由于基层干部处于公务员职务等级的最底层，相应地，工资水平也相对较低。同时，由于一部分机关公务员可以享受由政府提供的一定面积的住房以及公务用车等其他方面的福利或服务，在一定程度上弥补了因工资水平相对不高对生活造成的影响，但大部分基层公务员无法享受到这些福利，这样就使得他们以较低工资水平去承担较重的生活负担，从而造成一定程度的“相对剥夺感”。

造成我国基层公务员工资待遇低的原因还有我国公务员工资制度设计的另外两个不合理之处。一是公务员的工资在相当大程度上直接与公务员的行政级别挂钩，而并没有将公务员所在岗位的具体工作条件和工作环境等因素考虑在内，很多基层公务员的工作条件要比大城市的公务员艰苦，需要支付的交通等方面的成本较高，但这些艰苦的工作条件或与工作相伴随的一些细碎的个人成本却不能体现在工资中。一些涉及公务员的改革措施也同样重点考虑了行政级别，而未能考虑基层公务员的实际工作情况。比如，实施车补政策时，经常需要外出、实际需要承担较多交通成本的基层公务员所得到的车补反而是最低的，如果公务员在城市工作，还可以借助公共交通解决出行问题，而很多基层干部由于所负责的工作覆盖地理范围较大，同时公共交通也不方便，因此，在交通方面需要承担的费用实际上反而更高。二是虽然我国早在2007年实施的国家公务员法中就明确提出，要建立公务员和企业相当人员工资水平的调查比较制度，但时至今日，依然未能建立起有效的公务员工资水平跟随物价水平和企业相当人员的工资水平变动情况灵活、动态调整的机制，公务员的整体工资水平调整经常滞后于社会平均工资的上升速度，这也导致基层公务员的工资收入无法随着物价水平上涨等因素而及时向上调整。

最后，我国公务员工资制度的设计还有一个区别于企业员工工资的特点，就是企业员工在退休后，通过社会保险能够领取的养老金与本人在职时的工资水平相比，替代率相对较低，但公务员虽然在职时的工资水平并不比企业相当人员更高甚至明显要低，但在退休之后享受的养老金与他们在职时的工资收入却相差并不是十分明显。换言之，国家实际上是用公务员退休后的较高水平的退休金，来弥补公务员在职时相对较低的工资水平。那么，即使从在职期间的工资和退休后的养老金两部分收入之和的角度来说，公务员和企业相当人员之间的总报酬水平相差不大，但从在职期间的工资水平来说，公务员却很可能会低于企业相当人员。

三、如何提高我国基层干部工资待遇

提高我国基层干部工资待遇具体可从以下几个方面着手。

一是增加基层工作岗位津贴。从理论上来看，工资水平应当是多种报酬要素的综合反映，其中包括责任大小、知识技能要求、工作难度以及工作条件等。而我国现有基层公务员工资制度尽管已经实行了职务职级并行，在一定程度上弱化了行政级别对公务员工资水平的刚性制约，但基层公务员的职级晋升仍然受到诸多条件限制。有针对性地设立基层工作津贴则可以更为有效地提高基层干部的工资待遇，强化基层工作岗位对人才的吸引和保留。当然，这种津贴的设置必须有严格的条件限制和岗位要求，综合考虑基层干部任职的地理位置、工作性质、服务年限等因素，真正让那些在基层从事艰苦工作的干部获益，而不是不加分别地变成人人有份。

二是增加特殊工作补贴以及专项重点工作补贴。基层干部尤其是乡镇干部以及驻村干部，因工作条件所限，在工作中往往还需要个人承担一些交通和通讯等方面的费用。因此，对基层干部可考虑根据工作性质增加一些特殊工作补贴，比如交通补贴、通信流量补贴、节假日值班补贴等，以补偿基层干部在工作中必须承担的一些个人花费。此外，基层干部除了需要承担大量的日常性工作之外，往往还成为很多重大专项工作的具体承担者，比如扶贫、环保、安全、综治等，这些专项工作往往要求基层干部在常规工作之外，额外承担很多非常规职责范围内的工作，增加了他们的工作难度和工作量，由此，在实施这些专项重点工作时，可考虑适当设立一些专项工作补贴，以弥补基层干部的额外付出。

三是尽快建立公务员工资与企业相当人员的调查比较机制。如前所述，尽管我国公务员法已经实施了10多年，但在公务员法中强调的公务员工资与企业相当人员的工资水平调查比较机制迟迟未能到位。这导致整个公务员队伍的工资水平无法实现科学的正常调整，而仅仅依靠职务或职级的晋升来增加工资，事实上，对于基层公务员来说，即使是在职务职级并行之后，希望通过职级晋升获得工资的较明显增长依然非常困难，因为职级的晋升同样存在严格的比例限制，比如，县（市、区、旗）、乡镇机关二级调研员不超过机关综合管理类职位数量的2%；三级、四级调研员不超过机关综合管理类职位数量的10%；一级至四级主任科员不超过机关综合管理类职位数量的60%。因此，从根本上来说，确保基层干部的工资待遇不能完全依赖职务和职级的晋升，解决问题的最根本办法还是应当回到工资水平的正常调整方面来，从而使基层公务员即使是在职务和职级都没有晋升的情况下，仍然能够随着物价水平的上升以及企业相当人员工资水平的上调而同步增长。

四是可考虑适当调整公务员在职工资待遇和退休待遇之间的比例。如前所述，尽管我国已经为公务员单独建立了养老金体系，但公务员的在职工资和退休金之间的比例却与企业员工存在较大的差异，企业员工的退休金要比在职工资水平低很多，而公务员的退休金却与在职时的工资相差不是太明显。尽管这种确保公务员退休后的养老待遇的做法，对于稳定公务员队伍以及确保公务员队伍的廉洁性非常重要，但这种终身工资支付模式却导致公务员在工作期间的工资待遇相对较低，这一方面影响了公务员在职工作的积极性，另一方面也引起了社会对企业退休金与公务员退休金之间的对比关系的不满。因此，政府应当对这种公务员终身待遇支付模式的优缺点进行审慎研究，从而在一定程度上适当降低公务员退休后的待遇，转而增加公务员的现期工资收入，这样也可以在一定程度上弥补基层干部现期工资收入相对较低的不利之处。

最后，必须强调的是，我们提倡提高基层干部的工资待遇，但同时建议加强对基层干部队伍的管理，重点是明确基层干部的岗位职责，确保基层干部有合理和足够的工作量，同时对他们的工作进行以事实和业绩为导向的评估，这些是提高基层干部工资待遇的前提条件。否则，提高基层干部待遇就有可能会演变成另一种形式的“大锅饭”。