农村环境治理：问题检视与法律应对

孔东菊

(安徽工业大学 公共管理与法学院，安徽 马鞍山 243000)

农村环境治理是关乎我国生态环境保护的重要课题。党的十九大报告提出要“加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动”，为农村环境治理工作提出了新的目标。我国地域辽阔，各地农村环境污染治理情况存在一定的区域差异，对环境治理问题的研究需要结合地域特征。不过，从学界已有研究成果来看，主要以理论研究为主，结合农村污染治理实践的研究不多，针对性不强。鉴于此，笔者于2017年7月和2018年2月两次对安徽省L县进行实地调研，分析农村环境治理实践中存在的主要问题及成因，并提出应对建议。

一、安徽省L县农村环境污染主要来源

安徽省是农业大省，农村环境污染治理问题十分迫切。L县位于安徽省中部，隶属于合肥市，面积约2 348平方公里，境内有低山、丘陵、圩区和湖泊等多种地形地貌。全县共17个镇，据常规人口统计，总人口119万人，其中农业人口占86.16%。从地形地貌特征、农业人口构成、农业生产方式及农村生活方式等方面看，该县均较好地代表了安徽省农村地区的特点。

(一)安徽省L县农村环境污染主要来源

L县农村环境污染主要由以下几类污染源构成：

1.农业生产造成的面源污染。一直以来，因农业生产产生的面源污染是农村环境主要污染源。L县农业生产污染主要包括：其一，农作物种植中使用化肥和农药造成的水源和土壤污染。据统计，2017年，合肥市农作物播种平均每公顷使用化肥约341.6公斤，而农药使用量为1.3万吨[1]。利用率上，主要农作物化肥利用率为37.6%[2]，农药使用率为39.6%[3]。L县耕地面积有72 807公顷，根据每公顷使用平均值估算，每年仍会产生大量的化肥和农药残留，对农村水体和土壤造成了严重污染。此外，地膜残留和秸秆焚烧也是造成土壤和空气污染的来源之一。其二，家禽养殖造成的污染。L县的家禽养殖分为家庭分散养殖和养殖场集中养殖两种。笔者调查发现，农村家庭凡是有常住人口的，几乎都采取圈养与散养相结合的方式养殖了几只到几十只不等的各类家禽，家禽粪便对局部水源造成污染。即便是养殖场的各类养殖垃圾，虽有简单的处理措施，但实际效果也并不理想。其三，水产养殖造成的水体污染。L县湖泊面积较大，水域总面积23.7万亩，其中河塘涝洼地近4万亩。近年来，该县为发展经济，提出“渔民增收，渔业增效”思路，大力发展水产养殖。尽管在发展水产养殖业的同时，该县也注意到生态养殖的重要性，但对水体的污染还是在所难免。

2.农村居民生活造成的污染。农村居民生活污染主要有三部分：一是生活垃圾污染。L县农村环保设施总体较为落后，调查中发现，除公路旁边建有简易垃圾池外，只有部分村庄有垃圾桶，距离公路较远的村庄大多没有生活垃圾处理设施，生活废水和其他固体垃圾随地倾倒丢弃。二是燃烧柴火造成的空气污染。在L县农村，笔者对N镇3个村近100户村民走访发现，日常生活中，80%左右的农户煮饭做菜都是通过燃烧柴火或者燃烧柴火与电力、燃气使用相结合，由此产生的废气造成了空气污染。三是粪便污染。L县农村普遍使用旱厕，目前仅在少数镇的部分村推进旱厕改建，不能得到及时处理的粪便对空气、水源和土壤都造成了污染。

此外，L县是安徽省有名的资源大县，境内资源丰富，矿种较多，初步发现和查明的各类矿产有36种，已探明储量的有23种。近年来，该县为改变工业发展薄弱的局面，依托资源优势，大力发展工业经济。然而，在实现工业产值增加的同时，环境污染问题也日益突出。笔者调查中了解到，L县N镇S铜矿的开采就曾导致周边近两公里范围水井干涸，作为补救措施，矿企给周边村民免费安装了自来水。2014年初，位于该县F镇的某铜业有限公司因对厂区内的氧化铜矿石缺乏有效管理，致使硫酸铜溶液向外溢排到附近村庄的池塘，造成严重的水体污染[4]。

(二)安徽省L县农村环境治理的特点

L县农村环境治理主要是在安徽省和合肥市的部署下进行的，概括起来有以下特点：

一是治理措施上采取专项治理与区域综合治理相结合。L县农村环境专项治理措施主要包括三项：其一，河流水源污染河长制治理。2013年6月，合肥市委办公厅、市政府办公厅下发《关于全面实行“河长制”的通知》，根据“属地管理”原则，县、镇、村(居、社区)党政负责人分别担任“河长”“河段长”“分河段长”，逐级建立层级分明的三级管理体系。除河长制外，对湖泊水源污染实行湖长制治理。其二，秸秆焚烧专项治理。从2005 年开始，合肥市主要在机场周边等重点区域实行季节性禁烧，后来发展为全域全年禁烧。L县始于2013年，实行全年全域全面禁烧。其三，农村清洁工程治理。2010年，安徽省农村清洁工程启动，计划用5年时间，探索建立“村收集、乡镇转运、县处理”的农村生活垃圾处理模式和卫生保洁制度。2011年6月，L县N镇垃圾中转站率先建成并正式运行，而后，其他各镇垃圾中转站也相继筹建。

L县农村环境区域综合治理措施主要有两项：其一，农村环境“三边三线”综合整治。安徽省“三边三线”环境综合整治于2011年11月，即以铁路沿线、公路沿线、江河沿线以及城市周边、省际周边、景区周边等“三线三边”为突破口，重点是垃圾治理、建筑治理、广告标牌治理、矿山治理和绿化改造提升[5]。其二，农村环境连片整治。2011年6月，安徽省被列为全国第二批示范省，在全省各地建设了若干个示范项目，截至目前，L县境内有两个镇获批建设此类项目。

二是组织实施上实行“一措施一机构”。无论是专项治理还是区域综合治理，L县在具体组织实施上都是单独成立组织，负责人由同级党政主要领导或分管负责人兼任。如河长制实施中，L县建立了三级领导组：县“河长制”管理工作领导组由县委书记任组长(河长)，县长任第一副组长，各县级党政机关和群团组织均为成员单位。县“四大班子”负责人分别担任全县12条河流的“河长”，各镇党政主要负责人分别担任辖区河流“河段长”，各村(居、社区)“两委”班子主要负责人担任辖区河流段“分河段长”。农村清洁工程工作也是由县政府负总责，各镇成立了农村清洁工程领导组，由镇相关负责人担任组长和副组长，具体负责落实。

三是治理效果评定主要以上级对下级的督查考核为主。L县农村环境治理效果的评定上，主要依赖于行政部门内部上级对下级的督查。常见的方式是听取汇报、日常检查、定期检查以及资料检查等，再按照事先拟定的考核评分细则逐项量化评分。关于各项治理措施的考核，各个镇都相应地制定了具体的评分细则或考核办法。以N镇为例，关于“河长制”的考核，该镇制定了《N镇“河长制”工作考核办法》，考核分为优秀、合格、不合格三个等次，考核名次按从高分到低分排列。考核结果与环境保证金、绩效奖惩及干部提拔任用挂钩。

四是治理责任承担上主要以环境保证金为主。环境保证金是为了更有效推进环境法的实施而采取的一种政策手段，即由相关主体事先缴纳一定数量的现金，以担保将来履行环保义务或完成相应的环境治理职责，可以针对排污企业这一外部行政相对人收取，也可针对行政机关这一内部行政相对人或者行政公务人员收取[6]。L县农村环境治理实践中，环境保证金几乎是各级党政负责人承担环境治理责任的主要方式，并规定了详细的奖惩措施，如根据2013年L县颁布的《关于L县全面开展河长制管理工作的实施意见》规定，实行河长“承诺保证金”制度，河长、第一副河长、副河长、河段长、分河段长(村级)年初分别向领导组办公室专户缴存数量不等的保证金，年底经考核合格的按150%予以奖励，不合格的按考核得分扣除保证金。“三边三线”环境整治和秸秆禁烧专项治理中，也有类似的规定。

二、农村环境治理中存在的问题检视

(一)农村环保指导思想有偏差，相关主体环保意识淡薄

尽管近年来农村环境治理得到了普遍关注，但实践中，农村环保指导思想仍存在偏差，相关主体环保意识仍然较淡薄。调查中发现，农村居民中青壮年大多外出务工，留守的主要是老人和孩子，在农业生产和生活中没有清晰的环保意识，对农药和化肥的使用一般仅凭经验和感觉，生活垃圾随意弃置。当地政府的环境治理与监管工作往往与地方经济发展及新农村建设联系在一起，从思想上对污染治理和环境保护不够重视。无论是专项治理措施还是综合治理措施，为了达到检查要求，普遍存在注重形式效果，忽视内在效果的现象。笔者在W镇S村发现，该村所有房屋的外墙刷成灰白两色，修建了统一的排水沟，并安装了太阳能路灯，远观村容整洁，干净卫生。经过与当地居民深入了解发现，该村的环保实施十分有限，各类污染源并未得到有效治理，而且由于修建的排水沟太浅，每逢下雨便污水泛滥。

(二)环境污染治理模式单一，社会力量参与较少

目前，环境污染治理模式主要有政府一元治理、市场一元治理及多元治理三类模式。政府一元治理模式中，政府是环境污染的唯一合法治理主体，通过出台各种规范性文件，以法律手段和行政手段为主，自上而下对环境污染进行治理。市场一元治理模式则是将环境公共物品私有化，由市场主体通过市场的价格机制、竞争机制、技术创新机制等对环境污染进行治理。多元治理模式是由政府、市场与社会多元主体基于共同的环境污染治理目标进行权责分配，采取管制、分工、合作、协商等方式持续互动对环境污染进行治理[7]。我国农村目前普遍采用政府一元治理模式，L县也不例外。无论是农村环境专项治理还是农村环境区域综合治理，政府都是环境治理的主要主体，享有环境治理权力，并承担环境治理义务。近年来，该县开始逐渐吸收市场主体参与治理，如在农村清洁工程中，该县各镇成立了环卫保洁公司，实行了自主经营、自负盈亏、政府定额补助的经营机制。但总体而言，这种治理模式仍然是政府一元治理的模式，体现了严重的行政权依赖倾象，市场主体的参与极其有限，诸如农村基层自治组织、农村经济体、社会团体、农村居民等社会力量的参与则更少。

(三)缺乏专门的监管机构和人员，运动式执法检查成常用监管手段

目前，我国政府专门环保监管机构的设置一般到县级，乡镇政府一级大多没有成立专门的环保机构。L县各镇目前均没有专门的环保机构和人员，农村环境治理工作主要由党政负责人负责，工作人员也均由镇政府工作人员及村(居)委会成员兼任，他们既是治理主体，也是监管主体。从环境监管的常规方式来看，定期或不定期的运动式执法检查是首选方式。这种监管方式使得农村环境治理也具有“运动式”的特征，弊端显而易见：其一，执法检查主要针对的是当前的治理表面状况，难以对环境污染根源及其常态化治理进行督查；其二，具有较强的随意性，人治色彩较重，既缺乏明确的执法依据，也缺乏持久的公信力；其三，片面追求效率，针对不同的执法区域和执法对象，很难保证按照相同的标准和要求执行，容易导致环境执法的公正性缺失[8]。

(四)环境保证金泛化，难以形成治理合力

环境保证金作为一种促进和保障相关主体履行环境义务，促进环境保护的手段，具有强制性和高效性。针对政府及其工作人员，L县采取的主要是“责任到人”的治理任务分配体制和监管体制，环境保证金成为政府工作人员承担环境责任的主要形式。从实际情况看，环境保证金的泛化使用并没有实现预期效果。首先，环境保证金制度加剧了环保考核的形式化，在奖励的动力和可能扣罚保证金的压力之下，保证金缴纳主体在应对环保考核时，往往重考核指标而轻防治效果，甚至可能出现农村环保事业功利化。其次，环境保证金制度未能激发农村居民参与污染防治的积极性。根据已有规定，通过各类环境保证金实行的“以奖代罚”主要针对乡镇政府及村委会的工作人员，而非针对环境污染源人，是“促管理者之治”而非“促官民共治”[9]。 就广大农村居民而言，环境保证金与其没有直接联系，在农村法律法规不健全的当下，其法律责任及形式均不明确，参与环境污染防治的压力与动力均不足，难以形成农村环境治理的合力。

三、农村环境治理的法律应对建议

(一)健全农村环境治理法制，树立正确的农村环保指导思想

环境治理必须依法推进。要树立正确的农村环境治理指导思想，首先，需要健全农村环保法制，明确农村各主体的环境权益、环境义务与环境责任，依法推进农村环境治理。我国自改革开放以来，环境法制建设取得了快速发展，基本形成了具有我国特色的环境法律法规体系。但现有规范大多是在“城市中心主义”的指导思想下制定，不能完全满足农村环境污染治理的需要。对此，国家需要制定针对农村环境保护的基础性法律或专门性法律，各省、自治区、直辖市可在此基础上，运用地方立法权，制定符合当地实际情况的地方性法规。其次，加强环境保护法制宣传教育，增强相关主体的环保意识。调查中笔者注意到，L县部分镇已采取相关举措并取得一定成效，如沿公路两侧刷写环保宣传标语、组织环保法制宣讲、在中小学开展环保知识学习等。最后，改变农村环境治理效果考核内容，正确处理环境内在治理与外在整洁之间的关系。一般而言，农村环境治理与农村环境美化并不矛盾，但不能为了“美化”而对各类环境污染进行掩盖和不当治理。在二者的关系上，必须明确环境治理的根本目的是对各环境要素进行修复与保护，提高环境质量，最终实现对生态环境的保护，环境美观应当是环境治理取得良好效果的外在表现。

(二)坚持政府主导地位，发挥多元主体参与治理的作用

针对农村环境治理模式单一、社会力量参与不足的问题，需要在法治框架内，多种治理方式协调运用，发挥包括政府、市场、环保组织、农村基层自治组织及农村居民在内的多元主体的作用。首先，应坚持政府在农村环境治理中的主导地位，改变由政府直接全面提供农村环境治理服务为有限提供环境治理服务，其主要职责为引导、组织多元主体参与治理，协调各主体在环境治理中的分工及相互关系，并对各主体的治理行为进行监管。其次，充分发挥市场主体对农村环境治理的作用，鼓励市场主体通过环境合同参与农村环境治理，这不仅可以弥补政府对农村环境治理资金投入的不足，还可提高环境治理效率。再次，环境保护组织作为非政府组织，与农村居民在众多方面具有天然的契合度，有助于协调政府与农民在环境治理中的利益冲突，在农村环境治理中具有社会性、公益性和专业性优势[10]。因此，应引导环保组织积极参与农村环境治理，发挥其在环境治理中的独特优势。最后，广大农村居民既是农村环境污染的制造者，也是环境利益的相关者，更是农村环境治理的核心力量，应当鼓励和支持农村居民在农村基层自治组织的组织和协调下，积极参与当地环境治理事业，推进农村环境自治。

(三)创新农村环境监管体系，实现监管常态化

环境监管是政府的环境职责之一，主要由政府环境职能部门具体实施。根据我国《环境保护法》的规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一的监督管理。针对农村环境治理，这种监管模式难以实现监管常态化，需要创新农村环境监管体系。首先，实行农村环境治理监管机构“下沉”，明确乡镇政府在农村环境监管中的主导地位，细化乡镇政府的监管职能。其次，基层群众性自治组织是基层政府与农民的联系纽带，具有贴近农民、了解农村环境、管理灵活的优势，应发挥组织农民实施环境监督与管理的基础性作用。再次，引导广大农村居民参与监管，提高环保意识和维权意识，切实维护和保障自身合法权益。最后，环保组织在农村环境治理中不仅是一支重要的参与力量，在农村环境监管中，也应发挥其社会性和专业性优势。为便于监管的实施，我国可在乡镇一级设立主要由乡镇环保部门、乡镇政府、村委会代表及村民代表共同组成的专门性基层协调机构，以协调农村环境监管职能，提高监管效率[11]。

(四)合理运用环境保证金的同时，充分发挥非法律规范的作用

农村环境治理中，为更好地激发不同主体参与的积极性，在合理运用环境保证金的同时，还应发挥非法律规范的约束作用。首先，理性看待环境保证金的作用，合理适度运用。环境保证金只能作为督促和激励其更好地履行环境职责的手段之一，不能泛化运用。环境保证金的缴纳应当有明确的法律依据，不能仅凭地方政府的红头文件，同时需要依法明确乡镇及村委会的工作人员在环境治理中的职责与责任。另外，对环境污染人也可适当收取一定数额的保证金。其次，发挥非法律规范在农村环境治理中的作用。这类规范主要有两大类：一是环境合同。农村环境治理中，合同管理具有法治性、选择的合意性、主体的多元性和发展方式的开放性等特点，其有效应用能缓解农村环境立法滞后问题，增强环境法律、法规在农村的实效性，提升农村应对环境危机的综合效能[12]。二是村规民约。村规民约在我国的发展源远流长，具有地域性特征，可以成为特定区域内人们自觉遵守的、具有广泛影响力和约束力的、村民自我教育、自我管理、自我服务的行为规范[13]。农村环境治理中，村规民约具有权威性和自治性特征，可有效契合当地环境污染防治的地方性特点，为确定当地居民的环境义务和环境责任提供依据，且易于得到当地居民的自觉遵守与执行，在鼓励农村居民积极参与环境治理并提高治理效果方面具有积极意义。

农村环境治理是一项系统工程，需要树立正确的指导思想、健全农村环保法制，针对农村环境污染特征、农业生产特点及农村生活习惯，充分发挥环境合同、村规民约等非法律规范的作用。在治理模式上，应坚持在政府的主导下，积极吸收多元主体参与其中，实现多元化治理。同时，需要创新环境治理监管体系，切实提高监管效率。