安全监管监察过程控制方式改进探讨

黄昌萍 张铱莹

四川省安全科学技术研究院

安全生产关乎国计民生，是经济社会协调健康发展的标志，当前我国正处在工业化、城镇化持续推进过程中，生产经营规模不断扩大，传统和新型生产经营方式并存，各类事故隐患和安全风险交织叠加。安全监管监察工作作为保障安全生产工作和推进国家治理能力的重要内容之一，如何在新形势下做好安全生产工作，降低安全生产事故发生率，保证人民生命健康成为热点和难点问题。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》的发布，为当前和今后一个时期我国安全监管监察工作发展指明了方向，也为安全监管监察工作提出了新的要求。

1 相关概念界定

监管，即监督管理，其含义较多，一般意义上的监管可界定为根据一定规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。

监察的基本解释则为监督各级国家机关和机关工作人员的工作并检举违法失职的机关或工作人员。

在安全生产领域，安全生产监管监察是指安全生产监管监察机构为保障劳动者的人身安全与健康，依据安全生产法律法规，对生产经营单位涉及人身安全和健康的生产活动、履行劳动安全健康职责和执行安全生产法规、政策等情况进行监督、检查和控制，对违法行为进行纠正和处罚。

过程控制，工业中的过程控制是指以温度、压力、流量、液位和成分等工艺参数作为被控变量的自动控制；生产过程控制是指为确保生产过程处于受控状态，对直接或间接影响产品质量的生产、安装和服务过程所采取的作业技术和生产过程的分析、诊断和监控。本文将安全监管监察过程控制定义为保障安全生产从业人员的人身安全与健康，分析和控制可能会引起安全监管监察过程出现波动的影响因素，对安全生产中存在的不安因素进行预测、预警和预防，并采取经济的、适宜的措施确保监管监察全过程处于安全稳定的状态，其核心是变事后的处罚为事前的有效监控和预防。

2 安全监管监察现状

我国目前安全生产监管方针是“国家监察，行业管理，企业负责，群众监督”，总体来说，经过多年国家对安全生产工作的重视和努力，已形成综合监管与专项（行业）监管相结合、国家监察与地方监管相结合、政府监督与其他监督相结合的格局，但仍然存在着以下问题：

（1）机构设置不完善。县乡级的安全监察机构作为整个安全监察工作的第一线，但大部分地区没有县乡级监察机构，难免有“头重脚轻”的问题。

（2）职权划分不明确。由于安全生产问题的复杂性，各部门之间仍存在着职能交叉、权限不清、监管空白的情况，并且权责不对称的问题依然突出。

（3）安全监管执法工作缺乏长效机制。长期以来，安监部门都扮演着“消防员”的角色，采取的“头痛医头，脚痛医脚”的处理方式，这种被动出击的执法不能从根本上改善企业的安全状况。

（4）安全监管监察检查手段落后。目前基层安监机构经费普遍紧张，车辆、设施、办公条件等相对较差，缺乏检测检验仪器，检查手段落后，安全科技水平较低，严重制约安全监管力量的发挥和安全监管工作的开展。

（5）专业技术人员匮乏等问题。目前，普遍存在着安全监管人员匮乏，专业培训不足的问题，难以推动安全生产建设，突发事件干预措施相对滞后。

安全生产监管监察工作的目的是有效防范和坚决遏制事故，保护人民群众生产过程中的安全与健康，而安全生产监管监察涉及安全生产工作的各个时期，包括事前的安全准入、事中的监督监察、事后的应急救援和调查处理等过程。我国目前正处于工业加快发展、经济转轨、体制转换和社会转型的关键时期，安全生产形势依然严峻，安全监管监察工作作为推动安全生产工作关口前移、重心下移、促进安全生产形势持续稳定好转的有效途径和重要举措，安全监管监察体系亟需完善。而监管监察的科学性，在于依法依规、行为规范、监督有力、运行高效，因此，如何改进安全监管监察过程控制方式成为一个亟需解决的问题。

3 安全监管监察过程控制方式探讨

针对我国安全监管监察出现的以上问题，加上“十三五”时期，我国仍处于新型工业化、城镇化持续推进过程中，再加上大部分企业普遍处于安全意识落后的境况，安全生产监管监察将面临着更多的问题，这就要求我们必须建立起安全生产常态化、精细化、信息化的监管监察模式，同步推进企业生产安全标准化、科学化和智能化的运行模式。实现安全监管监察的新模式，必须改进安全监管监察过程控制方式，促进全民形成关注安全的良好氛围，培养出人人规范的安全行为准则，坚持从基础抓起，从基层抓起，构建系统的、综合的、共享的、尽责的安全监管监察体系，努力形成造福于民，服务于政府、企业、社会的长治久安局面。

3.1 创新安全监管监察理念

一个科学、全面、系统的理念是安全监管监察工作是否能确保安全生产工作落到实处的前提和必要条件。目前的安全监管监察方式更偏于结果监管，安全监管理念不能基于事前预警，而更多的是对不安全事件或事故的调查，虽然可以避免后续类似不安全事件或事故的发生，但却必须以已发生的不安全事件甚至事故作为代价，这使得安全监管监察过程控制毫无意义。因此，新的安全监管监察理念应在传统规章符合性监管监察的基础上，进一步延展至风险监管，逐步实现从事前审批向事中事后监管转变，同时加强危险识别分析、安全评估、安全风险管控，促使局部安全监管监察转变为系统安全监管监察，提高安全监管监察过程控制效能。

3.2 深化源头治理，提升安全防控能力

从抓事前预防入手，健全安全生产形势分析研判机制，加强安全监管监察过程控制，深化安全生产行政审批制度改革，做好安全准入、日常检查、风险辨识、安全评估等各项工作，经常化、制度化地开展安全隐患排查治理工作。建立完善预测、预报、预警、预防的递进式、立体化安全生产预警预测体系，依靠科技力量，切实帮助企业转变安全生产工作方式，为企业及时、针对性地采取预防措施提供帮助，变事后监管为事前预防，彻底将安全隐患消灭在源头。

3.3 精细化管理，建设分级管控监管模式

安监部门根据本辖区、行业领域安全生产实际情况，以重点风险、重大隐患为抓手，全面掌握易发生重大事故的行业、企业和环节，建立分级、分类的风险管控模式，筛选并确定重点监管的市、县、乡镇（街道）和企业等，以某一行业为突破，建立制度化、常态化的安全检查制度，正确区分隐患、风险源等，逐步形成精细化管理模式，完成省-市-县-企的运行体系，举一反三推广到其它重点行业领域，不断提高安全监管监察工作的科学性与实效性。

3.4 全面强化科技支撑能力建设

从企业入手，根据安全监管决策部署，建立风险源健康档案，探索“诊断-分析-设计-治理”（DADT）循环防控管理体系，构建安全设计、工艺、制造、检验、维护完整的标准化运作模式，从而倒逼企业安全生产，扩大企业自觉提高安全管控条件和能力。从政府入手，依据法律法规，建设各级政府监管部门工作台账，形成标准化、责任化、过程化档案，探索“理念-模式-机制-体制”示范体系建设，实现对地方人民政府、安监部门的横向收敛、纵向闭环的责任跟踪监督控制，倒逼政府及安监部门扎实工作、提高安全监管监察能力。从基层入手，因地制宜，创新系统的模式示范，鼓励政府采购安全监管监察系统服务工作，利用科技力量开展隐患排查与治理、安全科普宣教及安全管理标准化等建设工作提供专业的科技支撑，开展典型特征的、立体的、系统的安全生产示范县（区）试点，努力编织全方位、立体化的公共安全网，实现辖区安全监管综合治理网格化、一体化，为安全生产健康发展保驾护航。

贯彻落实国家“互联网+”和大数据战略重大部署，加快推进互联网技术创新成果与安全生产工作的深度融合，整合应用已建业务系统和数据资源，建设完善“大数据、大支撑、大安全”安全生产大数据应用平台，深入推进安全生产监管信息化重点工程项目建设。加强安全生产周期性、关联性等特征分析，努力做到检索查询即时便捷、归纳分析系统科学，实现来源可查、去向可追、责任可究、规律可循，提升生产安全事故预测预判和风险防控能力，高质量完成安全生产事故预测预判和风险防控“信息化、数字化、智能化”目标。

3.5 加强法制化建设，不断规范监管

法制化是全方位的、刚性的、具备强大震慑力的，缺乏系统性、量裁弹性过大、以罚代刑的法规，都会使安监工作举步维艰。建立企业安全生产违法信息库，深入推行安全生产“黑名单”制度，依法对失信企业进行惩戒约束，并面向社会公开查询；建立安全生产“白名单”制度，对改善安全生产条件、防止生产安全事故、参加抢险救护等方面取得显著成绩的单位和个人给予荣誉奖励，树立保障安全光荣、保障安全有功、保障安全受奖的风范和榜样，采取多种办法强化执法监督，如建立安全生产隐患及违法行为举报平台，开通支撑网络、手机短信的举报方式等，设立安全生产举报专项奖励资金，最大限度地调动社会各界积极性，共同抓好安全生产。

4 结束语

本文从创新安全监管监察理念出发，以深化源头治理为突破口，以建立分级管控监管模式，实现精细化管理为工作路线，以科技能力和法制化建设为支撑，优化安全监管监察过程控制方式，朝着全面提高安全监管监察能力、示范个别行业能力建设的模式去创新，为进一步落实中共中央国务院发布关于推进安全生产领域改革发展的意见打下了一定基础。

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