大数据下突发事件应急决策体系重构*

王兴鹏

石家庄铁道大学经济管理学院

大数据下突发事件应急决策体系重构*

王兴鹏

石家庄铁道大学经济管理学院

大数据作为一种新技术、新思维方式为应急决策体系的变革和重构带来了可能。文章从应急决策体系构成要素——决策基础、决策主体、决策重心、决策方法、决策目标五个方面分析了大数据对应急决策体系的影响和变革，并从理念、体制、制度法规、平台四个方面提出了构建大数据驱动的应急决策体系的实现路径。

应急决策；大数据；突发事件

应急决策是应急管理的核心和关键环节，其决策质量直接关系着突发事件应急处置的成败[1]。长期以来，应急决策受时间紧迫、信息不足、认知模型缺乏等主客观条件的约束[2]，决策者主要依据直觉与经验进行研判和决策，决策的质量难以提高，不能有效对危机事件进行干预与控制。大数据作为一种新兴技术与全新的认知方法，在很大程度上突破了人类应急决策中的困境，大数据为应急决策提供了宝贵的数据资源、分析手段和全新的思维模式，必将带来应急决策体系的变革。

随着大数据应用和研究的深入，大数据在应急管理中的应用研究日益受到学者的关注，张倩从静态和动态两个方面分析了大数据对突发事件中政府决策的影响[3]；李丹阳分析了大数据对传统应急管理体制的影响并提出了改革措施[4]；马奔等从技术和思维两个角度分析了大数据在应急管理各阶段应用的基本框架[5]；杨旎，刘奕等研究了大数据对传统应急决策系统的影响与调整， 并提出构建面向大数据的开放式信息系统的建议[6]；曾大军等分析了社会网络大数据对突发事件态势感知带来的机遇与挑战，提出基于大数据构建突发事件决策支持的理论框架[7]。综合来看，大数据在应急管理中的应用研究才刚刚起步，而专门针对大数据与应急决策的研究只是在决策思维的角度有少量成果[8-9]，本文从应急决策体系构成要素视角深入分析了大数据对应急决策体系的影响和变革，并从整体上提出了构建大数据驱动的应急决策体系的实现路径。

1 大数据对应急决策的影响与变革

1.1 决策基础：从“信息稀缺”向“信息完备”转变

在传统环境下信息稀缺是应急决策面临的根本困境，主要表现为信息采集不全面，传递不及时，信息内容不真实。而大数据可极大地扫除应急决策的信息瓶颈，大数据技术增强了人们信息采集、存储、处理和分析的能力，大数据可以看做是整个社会的“数字镜像化”，它整合了物理空间、社会空间和心理行为的真实数据，使人们获得了有关自然环境与社会环境运动变化的巨量、多样化数据，这些数据不仅数据量极其庞大，而且数据之间存在着密切的关联，既有广度又有深度，通过这些数据人们可以及时有效地认识和理解突发事件的时空模式、演化规律，为突发事件应急决策提供及时、完备、可靠的信息支持，使应急决策依据更具有洞察力和说服力，能够产生更佳的决策效果。

1.2 决策主体：从“单一主体”向“多元主体协同”转变

我国传统的应急决策仍是政府绝对主导的“精英决策”模式，社会公众缺少参与决策的途径，被排除在决策主体之外，背离了民主施政的诉求，造成决策效果达不到民意要求。大数据和社会网络的广泛应用和深入发展为社会公众参与决策提供了便利，表现为决策参与主体的扩大，决策层次下移，大数据使普通民众获取和利用信息更容易，同时加速了信息传播的范围和效力，也增进了信息的交互和共享。大数据提供了多元主体参与的技术基础，大数据为应急决策主体范围从过去的“业务专家”、“政府精英”过渡到政府、社会、公众多元主体协同，提供了理念、方法和技术支持，可有效促进应急决策的民主化、科学化。

1.3 决策重心：从“被动应对”向“主动预防”转变

在传统环境下，人们越来越难凭借已有的有限知识和经验来分析和预测未来可能发生的事件，只能被动式应对。大数据预测技术的出现，为实现“事前预防，实时预警”的应急管理目标提供了数据基础和工具支撑。预测是大数据的核心价值，大数据提供了在海量的数据上运用数学算法来预测事情发生的可能性。一方面，由于大数据是“镜像化社会”，它提供了海量、多源、异构的实时数据和历史数据，为预测提供了近似完整的样本分析；另一方面，这些数据不但量大而且关联性强，大数据分析更多的是事物间影响的关联关系，而不追究其背后复杂的因果关系，这就使得在突发事件应急决策中决策者能在短时间内找出影响事件发展的关键要素，进而及时采取针对性处置措施，大幅提升应急决策效果。

1.4 决策方法：从“直觉经验驱动”向“数据量化驱动”转变

突发事件是一种超常规的小概率事件。在大数据时代，应急决策的认知困境被彻底突破，决策者可以方便获取海量的与突发事件有密切关联的实时数据和历史数据，大数据技术提供了一种全新的决策方法——数据驱动的决策，这种方法通过对海量数据进行相关分析与深入挖掘，可以迅速刻画出社会与自然运行状态、推演未来变化趋势，这些特性使大数据技术可在最短的时间内，为突发事件的应对处置提供有效支持，极大地提高应急决策的质量。

1.5 决策目标：从“单一模糊”向“全面准确”转变

在传统环境下由于受到主客观因素的限制，决策目标是单一的、模糊性的，但各类突发事件的关联性越来越强，应对这种局面需要全局性决策，相较单项事件决策，对全局性事件预测、研判对数据的范围要求更全面、实时性与准确性要求更高。大数据背景下，对应急决策目标全局性优化成为可能：第一，借助于大数据相关技术实时采集与突发事件相关的跨区域、跨领域、跨部门、高维度数据，决策者可全方位掌握事件动态、舆情民意和社会需求，从而准确确定反应民众诉求的决策目标；第二，利用大数据工具对全方位、多样性的实时和历史数据及时进行深入分析和挖掘，确定应急决策方向，科学制定决策目标；第三，利用大数据可视化技术可以模拟仿真过去、现在与未来的发展规律，全过程展示决策者行为，为突发事件应急管理提供全局性决策支持。

2 构建基于大数据应急决策体系的路径

2.1 树立大数据应急决策理念和意识

在大数据背景下,政府应急决策部门需要树立大数据的决策思维与习惯,形成自下而上、民主、透明的决策理念。一方面，大数据构筑了连接物质世界和虚拟世界的复杂网络，可以实时收集来自社会各个层面的数据信息，这些信息真实可靠，反映基层民意和社会状态；另一方面，大数据时代，政府将会逐步失去单向传递的信息优势，社会公众不再只是信息的单纯接受者，社会化网络为公众发布、获取信息、参与应急决策提供了便捷的渠道，因此政府必须切实转变观念，由传统的经验、专断决策转变为更为科学、民主的社会多层次主体参与的群体决策模式，最大限度地让民众参与决策，使民众能够通过便捷途径充分表达对各种意见和建议，实现应急决策方案的最优。

2.2 构建以数据为基础的应急决策体制

传统应急决策体制强调等级制的命令指挥链，过分强调权力手段，忽视了数据工具的作用，致使决策过程僵化、反应迟缓、专业化不足、应急决策质量低下[10]。大数据背景下的应急管理具有高度专业化、技术化、综合化的特征，因此，必须推动应急决策组织进行重构，更加关注数据在应急管理流程中的基础性作用，扭转权力与数据在决策中的地位与关系，才能跟上应急管理的实际情况。借助大数据跨越政府和社会公众之间的边界形成扁平化、开放化、高效协同的应急管理体制。另外在人员结构和管理层面，有必要设置首席应急数据专家这样的新职位，保证其在应急管理中的权威，并培养大数据专业人员及团队，为构建基于大数据的应急管理机构提供人才和技术支持。

2.3 完善大数据应急决策相关制度法规

应急决策体系的重构需要切实可行的大数据管理制度和法规的保障。为此，应从以下几个方面着手：夯实数据基础。虽然政府部门已经积累了大量应急数据资料，但仍有相当多的资料没有数字化，已经数字化的资料由于系统异构、标准不一，也不能够共享利用。因此，在大数据的背景下，政府需制定相关制度和标准，从信息开源与整合入手，夯实应急数据基础，为政府突发事件应急决策的能力提升提供翔实的数据支持；健全政府信息公开制度，扩大数据开放，通过立法和完善制度推动向社会公众开放各类应急管理数据；维护数据安全，保护公众隐私。在大数据时代，数据安全和隐私保护是一个重要课题。

2.4 构建无缝衔接的大数据应急管理平台

传统封闭、单一、多级的应急信息系统难以满足海量、多元、异构的大数据时代的要求，难以发挥其应有的职能。因此，在大数据背景下，构建面向大数据和开源信息的开放式综合信息平台，是实现大数据应急决策的基础。首先打破地区、行业、部门界限，合力构建应急管理基础数据网络，基于大数据和云计算等技术方法统筹建设中央、省、市、县四级应急大数据共享平台，建立应急信息横向和纵向的共享渠道，实现跨地区、跨部门的应急信息资源共享和决策过程协同。其次，利用先进成熟的大数据技术，不断对采集的数据进行分析挖掘，找出背后所隐藏的事物发展的规律和趋势，形成新的知识，不断完善决策知识库，增强决策支持能力。

3 结束语

大数据的发展为提升应急决策能力，对应急决策体系进行重构带来了契机，大数据为应急决策提供了丰富的数据、强有力的数据分析能力和全新的决策思维模式，使决策体系逐步向数据信息完备、主体多元化、重在事前预测、基于数据驱动完善，实现全局综合决策。当然，大数据背景下应急决策体系的变革是一个复杂的系统工程，需要决策者树立大数据决策理念和思维、构建基于大数据的应急管理体制、建立专业化综合性的大数据应急管理机构、建设无缝衔接的大数据应急决策平台、建立完善相关的大数据管理制度政策等。

[1]钟开斌.信息与应急决策：一个解释框架[J].中国行政管理,2013,(8)：106-111

[2]李博,谢斌.大数据与危机决策[N].光明日报,2015-06-10(13)

[3]张倩.大数据在突发事件政府决策中的应用[J].东北农业大学学报(社会科学版),2013,(6)：73-79

[4]李丹阳.大数据背景下的中国应急管理体制改革初探[J].江海学刊,2014,(2)：118-123

[5]马奔,毛庆铎.大数据在应急管理中的应用[J].中国行政管理,2015,(3)：136-141

[6]杨旎,刘奕,张辉.大数据背景下应急决策模式创新路径——基于应急决策系统的分析视角[J].行政与法,2015,(12)：1-7

[7]曾大军,曹志冬.突发事件态势感知与决策支持的大数据解决方案[J].中国应急管理,2013,(11)：15-23

[8]胡税根,单立栋,徐靖芮.基于大数据的智慧公共决策特征研究[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2015,(5)：5-15

[9]陈文伟,陈晟.从数据到决策的大数据时代[J].吉首大学学报(自然科学版),2014,(5)：31-36

[10]李丹阳.大数据时代的中国应急管理体制改革[J].华南师范大学学报(社会科学版),2013,(6)：106-111

河北省高校人文社科项目，“京津冀跨区域重大突发事件应急协作体系与机制建设研究”（SQ17018）

王兴鹏（1976-），男，石家庄铁道大学经济管理学院副教授，博士，研究方向为应急管理、信息管理。