对“双一流”建设背景下高校财务预算管理的思考

杨智会，许业玲

(安徽工程大学 财务处，安徽 芜湖 241000)

2015年10月24日国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，决定统筹推进世界一流大学和一流学科建设，实现我国从高等教育大国到高等教育强国的历史性跨越。2017年1月24日，教育部、财政部、国家发展委员改革委联合发布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》，标志着“双一流”建设步入一个新的发展阶段。一流的建设需要一流的管理。“双一流”建设，经费是保障，人才是关键。在有限的经费来源下，各高校要进行有效的资源配置，以更好地推动“双一流”建设。这样，财务预算管理的能力就显得至关重要。本文就从财务预算的角度，结合高校财务预算管理现状，对“双一流”建设背景下如何加强高校财务预算管理的作初步探讨。

一、高校财务预算管理存在的问题

高校教育经费的来源越来越多样化，加之“双一流”建设的持续推进，对高校的财务预算管理是机遇更是挑战。从目前来看，我国高校的预算管理水平整体不高，普遍存在着以下几方面的问题。

一是财务预算管理意识不强，对“双一流”建设认识不到位。“双一流”建设背景下财务预算管理不仅仅是财务处或预算科的工作，更需学科负责人的参与，需要对各个学院和学科的发展规划进行调研。另外，在预算编制过程中，需要参与者具备一定的财务会计和金融等方面的知识。而当前高校普遍存在财务人员专业素养层次不齐，相关专业意识不够，从而造成当前高校财务预算与执行存在很大的偏差，再加上有些高校对预算的执行缺少监督和考评，整个预算管理就很难发挥好其资源配置的作用。

高校最主要的职能是教学和科研，财务管理等工作相比较而言受重视程度不够。新进财务人员招聘进入科室后缺乏统一的培训，只是按照传统的传带帮模式进行新员工的提升，对“双一流”建设不了解和不关心。这些问题的存在造成高校财务人员对“双一流”建设背景下的财务预算管理工作意识性不强，并不理解其与以往财务预算编制的差异及重点。

二是财务预算编制不科学，缺乏准确性。目前高校财务预算编制方法主要有零基预算、弹性预算、滚动预算、复式预算、绩效预算等，预算编制方法的适用性及优缺点各有不同。在选取财务预算编制方法时，必须以“双一流”建设方案以及学校战略发展规划为依据。一些高校虽然采用具有动态性的预算编制方法(如三年制滚动预算)，但是在执行过程中的准确性难以保证。

此外，各职能部门人员对高校预算编制工作参与性不够，仅仅是各职能部门领导根据高校发展规划和政策进行相关方针的制定，对于普遍存在的教学科研问题调研不够充分。具体执行财务预算编制的科室则不具备参与的资格，相关财务人员的建议也得不到重视。总体上高校财务预算编制上存在缺乏统一的组织结构、缺乏实际数据的调研、预算编制方法不够科学等问题。

部门预算所涵盖的范围并不完全。当前高校财务预算管理往往只包括各种财政拨款和非税收入，对于自有资金和各种贷款并没有考虑。由此，可以看出财务预算编制缺乏科学性，准确性有待提高。

三是财务预算执行缺乏有效的监督和考评。由于当前高校财务人员普遍存在对于“双一流”建设认识不到位、财务预算管理意识不强，预算编制的准确性很难保证，就会造成财务预算执行的过程中出现不可预见的问题。高校一般都会设置预算准备金等项目，作为预算中期调整使用。但是从历年的预算准备金使用情况来看，除了不可预见的因素，对于预算准备金的使用很大一部分是由于当初预算编制不准确造成的。譬如，当初预算编制与实际发生时差距很大；涉及一年以上的预算项目，没有考虑第二年及以后期间需要考虑的资金使用。整体上对于高校财务预算执行缺乏实施监督和信息反馈。

此外，对于预算准备金的使用，过于随意，并没有严格按照“双一流”建设发展规划执行相对应的财务预算目标、缺乏严格的绩效考核测评体系。预算执行结果与预算指标缺乏考评机制，造成从部门预算编制到财务预算执行再到部门预算编制整个闭环出现周而复始的不良循环。

二、加强和改进高校财务预算管理的思考

(一)健全和完善财务预算管理制度，加强财务预算管理意识

提高高校的财务预算管理水平，首先要健全和完善财务预算管理制度。一套完整的预算管理体系包括预算管理办法、项目库管理办法、预算支出管理办法以及项目绩效考评办法等。要涵盖从项目立项、项目进行、项目考评等全过程。切实做到项目支出有预算，支出项目有考评。其次，要加强财务预算管理意识。财务处自身不仅是预算科要重视预算管理、梳理把关预算申报、审批批复、下达的流程，财务处的其他科室也要提高预算意识，尤其是报销科室，对于没有按照预算执行的项目支出坚决不能报销。学校的领导要重视财务预算管理，要形成预算刚性和预算严肃性的意识。要求全校教职工了解学校的规划和“双一流”建设的全面目标。各部门不得随意调整预算，确需要调整预算的要经过严格的审批。

在“双一流”建设背景下，无论是建设一流的师资队伍，还是建设一流的学科，都需要经费的支持。高校在做预算编制时应该在“双一流”建设规划期内侧重内涵建设，同时兼顾基础建设。

(二)科学、合理地编制财务预算，提高财务预算的准确性

通过分析高校历年的预算执行情况，发现预算的执行结果与当初编制的预算有较大差异。造成差异的原因是多样性的，有些是不可预见的因素，最主要的原因是预算编制的不科学和不合理造成的。在统筹推进“双一流”建设进程中，缩小预算执行结果与编制预算的差异，科学、合理地编制财务预算，提高财务预算的准确性就显得尤为重要。

预算编制得越准确，高校的财务风险也就越低。首先，不仅要把各级财政拨款和非税收入纳入预算，高校的自有资金和各项贷款也应纳入预算。在预算编制前期，要充分发挥高校预算委员会的作用，不仅要认真听取各部门的意见，还要实地调研，走群众路线，广泛征求意见，真正做到对各预算单位在预算年度内做多少事、花多少钱了如指掌。另外，要按照项目的可行性和紧迫性进行区分对待。并按照人数多少、经费用途、项目执行情况综合考虑，制定合理的编制规程及标准并严格执行。

在编制财务预算时，需要将高校的年度预算与高校的中长期规划和“双一流”建设阶段目标结合起来，充分考虑高校发展计划、“双一流”建设的大背景，保证预算前期信息的准确性、真实性和完整性。

(三)加强预算执行的控制和监督，定期公开项目预算支出进度

年初制定的预算指标往往在制定之后不受关注，具体实施过程中无相应的监控机制。即便是在年底进行决算的时候也仅仅是数字上的通报，无相应的监控措施。预算执行的控制和监督是预算的落实阶段，预算目标能否实现，很大程度上取决于控制和监督是否有效。

首先，要强化预算刚性认识。在预算年度内，原则上不对预算进行调整，如遇见不可预见的开支，应首先从预算准备费中安排解决。各部门年中确需调整预算的，要据实向学校提出预算调整建议，财务处汇总后形成预算调整方案，经学校预算委员会审查后报经相关领导审批。

其次，要定期公开项目预算支出进度，形成全员监督的环境。要完善预算监督手段，强化监督实效。不仅要开展专项监督检查，还要认真开展日常性监督，尤其是要关注资金的使用效益。

(四)建立和完善项目预算绩效考评体系，引入绩效拨款方式

长期以来，财政资金使用过程中“重收入轻支出、重分配轻管理、重分配轻效益”的倾向比较明显。为进一步规范和加强高校预算管理工作，强化各部门支出责任，充分调动各部门加强支出管理、合理配置资源的积极性，提高财政资金使用效益，全面提升预算科学化、精细化管理水平，建立和完善项目预算绩效考评体系很有必要。

采取部门自评与财务处审核相结合，兼顾奖惩、公开透明，保证考核结果公正、客观。预算执行考核可分为季度考核和年度考核。考核先由各部门进行自评，并于财务处通报支出进度后将自评结果及相关证明材料报送财务处。财务处根据各部门预算执行情况，参考自评结果及相关证明材料进行审核，并将考核结果反馈给各部门。

相关部门应当根据绩效考评结果，对发现的问题及时进行整改，调整和优化以后年度支出预算的方向和结构，合理配置资源，加强财务管理，提高财政性资金的使用效益。财务处将把绩效考评结果作为以后年度编制和安排预算的重要参考依据，对绩效考评结果优良的项目，可根据实际需要在以后年度预算中优先安排；对绩效考评结果一般或较差的项目，可提出建议减少预算安排或不再纳入预算安排。

另外，还要加强预算管理人员的业务能力建设，推进高校财务预算管理的信息化建设。“工欲善其事，必先利其器”。“双一流”建设背景下的高校财务预算管理，需要有高质量的预算管理软件做支撑，高素质的预算管理人员做后盾。

三、结语

综上，在“双一流”建设背景下，高校应通过健全和完善财务预算管理制度，加强财务预算管理意识；科学、合理地编制财务预算，提高财务预算的准确性；加强预算执行的控制和监督，定期公开项目预算支出进度；建立和完善项目预算绩效考评体系，引入绩效拨款方式等方式，提高财务预算管理水平，为“双一流”建设提供强有力的经费保障。