对扩大《反洗钱法》预防、监控违法行为范围的思考

王华峰 朱渊

【摘要】《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称《反洗钱法》）是我国金融领域唯一能对微观金融交易行为进行监测、防控的行政法律，该法实施以来，在一定程度上打击了洗钱行为，维护了金融秩序。但是，随着社会的发展和科技的进步，仅把洗钱罪及其上游犯罪作为反洗钱预防和遏制的对象，已满足不了预防金融交易犯罪的需要。只有进一步扩大监测范围，加强对金融交易违法行为的防控，才能为国家防范金融风险、维护金融秩序提供更加强有力的法律支撑。

【关键词】央行职责；反洗钱；金融安全

《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称《反洗钱法》）的有效实施，一定程度上打击了洗钱行为，遏制了洗钱犯罪及相关犯罪，维护了金融秩序。但是，随着社会的发展，仅把洗钱罪及其上游犯罪作为反洗钱预防和遏制的对象，已满足不了预防金融交易犯罪、维护金融秩序的需要。扩大《反洗钱法》预防、监控犯罪行为的外延，已成为发展趋势。

一、《反洗钱法》概述

从立法宗旨看，《反洗钱法》所预防的洗钱活动应该是一切洗钱行为。《反洗钱法》第一条规定：“为预防洗钱活动，维护金融秩序，遏制洗钱犯罪及相关犯罪，制定本法。”这是对《反洗钱法》立法宗旨的规定。从该条可以看出，《反洗钱法》的立法目的不包含以下层次：一是预防洗钱活动；二是维护金融秩序；三是遏制洗钱犯罪及相关犯罪。从字面理解，这里的洗钱活动应该涵盖所有掩饰、隐瞒违法所得的洗钱行为。从“反洗钱”定义看，《反洗钱法》对洗钱活动范围作了限制性规定。《反洗钱法》第二条规定：“本法所称反洗钱，是指为了预防通过各种方式掩饰、隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪等犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动，依照本法规定采取相关措施的行为。”本条对反洗钱的定义，包含两层意思：一是反洗钱的任务是预防所列的7类上游犯罪引起的洗钱活动，内容是采取相关预防和监控措施；二是这里所预防的洗钱活动，对其上游犯罪进行了限定，主要是指能构成《刑法》规定的洗钱罪的洗钱活动，核心是监测洗钱罪的上游犯罪，并没有涵盖所有的洗钱行为。

对比发现，反洗钱定义所指的洗钱活动，与立法宗旨所指的洗钱活动内容不一致，缩小了范围。基于当时的立法背景，在我国加入并受到有关反洗钱国际公约和FATF组织制度约束的情况下，为尽快完善我国反洗钱法制建设，加强国际合作，做好对日益猖獗的洗钱罪上游犯罪的预防和打击，国家在制定的《反洗钱法》中，对预防的洗钱活动作了限制，明确了上游犯罪的种类和范围，而对其他违法所得的洗钱行为，并没有明确作为预防和监控的对象。由于预防、监控犯罪行为范围的缩小，可能使其他洗钱等违法行为疏于监测，一定程度上会影响《反洗钱法》维护金融秩序的法律效果。

二、《反洗钱法》的立法现状

（一）由于预防、监控行为的未知性和不确定性，不宜限定《反洗钱法》防控洗钱活动的上游犯罪种类

反洗钱法律制度可以分为刑事打击和预防、监控两个方面的内容。《反洗钱法》着力于构建我国反洗钱预防、监控法律制度，属于行政法律范畴。作为金融领域的行政法，其主要任务在于调整行政主体在履行反洗钱监管职责、行政相对人在履行反洗钱义务过程中形成的社会关系，主要是以客户身份识别、交易记录保存、大额和可疑交易报告等制度的落实为核心，通过反洗钱资金监测，实现其预防和监控洗钱活动的立法目的，维护金融秩序。反洗钱行政主管机关和行政相对人，在落实客户身份识别、交易记录保存、大额和可疑交易报告制度过程中，任务是了解客户、监控客户的交易行为，目的是预防、发现、遏制洗钱等违法行为。作为反洗钱的行政管理机关和履行反洗钱义务的行政相对人，发现、监控交易行为的理由是违法的可疑性，并不以确定发生洗钱犯罪为要求，客观上防控的是一切通过金融交易进行的洗钱或其他违法行为，没有能力、也没有义务去识别监控的交易行为是不是洗钱行为、能不能构成洗钱犯罪或其他犯罪。按事件發展的先后顺序，对可疑交易行为性质的认定，是下一个流程，是反洗钱刑事司法的任务。从全面有效地在金融领域开展反洗钱工作讲，不适宜限定《反洗钱法》预防和监控违法犯罪行为范围。

（二）应扩大《反洗钱法》监控、预防洗钱活动的范围

对洗钱活动的刑事打击主要体现在我国《刑法》的规定中。《刑法》第一百九十一条：“明知是毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪的所得及其产生的收益，为掩饰、隐瞒其来源和性质，有下列行为之一的，没收实施以上犯罪的所得及其产生的收益，处五年以上有期徒刑或者拘役，并处或者单处洗钱数额百分之五以上百分之二十以下罚金；情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处洗钱数额百分之五以上百分之二十以下罚金。”第三百一十二条：“明知是犯罪所得及其产生的收益而予以窝藏、转移、收购、代为销售或者以其他方法掩饰、隐瞒的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”这可以看作是对不构成洗钱罪的洗钱行为的兜底条款。本条规定为处罚不构成洗钱罪的洗钱行为提供了法律依据。从上述《刑法》条款可以看出，不管是否构成洗钱罪，洗钱行为都应受到刑罚处置。但在行政法领域，《反洗钱法》预防、监控的范围仅局限于洗钱罪及相关犯罪，还没有扩大到一般的洗钱行为。为完善我国反洗钱刑事、行政法律的一致性，加强对洗钱行为的打击，《反洗钱法》应该扩大监控、预防洗钱活动的范围。

（三）《反洗钱法》中的违法行为规定不明确

在反洗钱实际工作中，预防、监控犯罪活动的范围已经扩大。为更好地贯彻实施《反洗钱法》，作为反洗钱的行政主管机关的人民银行，先后制定并实施了《金融机构反洗钱规定》《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》等部门规章。在落实这些规章、要求金融机构履行反洗钱义务时，并没有局限在洗钱罪及其上游犯罪上。在反洗钱工作开展中，反洗钱行政主管机关按照国家有关政策，已经把涉税违法行为、非法传销行为、网络赌博、放高利贷、黑恶等违法行为，作为资金监测和关注的对象。但由于法律调整的滞后性，这些违法行为还没有作为预防和监控的对象，在《反洗钱法》中予以明确。

三、《反洗钱法》预防、监控违法行为的立法完善

（一）扩大预防、监控犯罪活动的范围，是完善我国反洗钱法制建设的内在要求

除去特定的7类上游犯罪，其他通过金融领域实施的违法犯罪活动，比如偷逃税款、私分国有资产、非法集资、传销、赌博、组织卖淫以及证券市场上的内幕交易和市场操纵等严重犯罪，虽然在反洗钱工作中已经有所关注，但是还没有被列为《反洗钱法》预防和监控的对象。而国际上，预防和监控洗钱上游犯罪的范围比较宽泛。因此，结合当前形势，吸收和借鉴国际社会的经验做法，扩大反洗钱预防和监控犯罪行为的范围，已成为健全我国反洗钱法律制度的内在要求。只有尽可能将一切贪利性犯罪包含在洗钱行为的上游犯罪之内，加以预防和监控，实现对所有洗钱行为在行政领域的监控和在刑事法律上的打击全覆盖，才更有利于打击洗钱行为和相关犯罪，更好地发挥反洗钱法律效力。

（二）扩大预防、监控犯罪活动的范围，是社会发展的客观要求

科技的进步，支付工具、支付方式的极大丰富，使网络支付、银行卡支付越来越普遍，临柜业务越来越少。科技的发展，在方便群众生活的同时，也为犯罪分子通过金融领域资金交易行为实施犯罪提供了便利。当前，有些犯罪分子利用移动网络，直接把金融领域作为渠道，实施违法犯罪活动。为了维护金融秩序，预防、监控违法行为，仅局限在洗钱领域是不够的，应该把其他通过金融实施的违法行为涵盖进来。目前，我国在移动支付、网络支付方面，已经走在了世界的最前列，在制定防控通过金融领域实施违法活动的相关法律时，也应该具有前沿思维，不能局限在反洗钱领域，要结合新形势、新现象、新问题，综合考虑科技发展因素，对可能出现的通过金融交易实施的违法行为，予以全面预防和监控。

（三）扩大预防、监控犯罪活动的范围，是维护金融秩序、防范金融风险的现实要求

金融作为市场经济的血液，在经济发展中，应该起到为市场经济参与者输送营养、促进经济良性循环的作用，而不应沦为犯罪分子从事犯罪的渠道。从维护金融秩序的角度出发，一切通过金融交易从事违法犯罪的行为，都会破坏金融秩序的正常运行，均属于预防、监控和打击的对象。当今社會，金融安全是国家安全的重要组成部分。国家对金融安全高度重视，已经从国家层面成立了金融稳定发展委员会，致力于防范化解金融风险，维护金融稳定。但是，当前国家在实施金融宏观调控和审慎监管过程中，采用的大都是行政管理手段，还缺少具体的法律规范。目前，国家在金融交易监管领域，存在着无法可依的现象。《反洗钱法》是我国金融领域唯一能对微观金融交易行为进行监测、防控的行政法律，理应在国家健全金融法治建设中发挥更加全面的作用，因此要进一步扩大预防监控违法行为的范围，完善风险监测预警和早期干预机制，加强对金融交易违法行为的防控。扩大预防和监控范围的《反洗钱法》，如果能够实现对所有金融交易违法行为的监测，那必将为国家防范金融风险、维护金融秩序提供更加强有力的法律支撑。

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（作者单位：人民银行驻马店市中心支行）