审查起诉环节退回补充侦查制度运行检省及进路分析?

上海市浦东新区人民检察院课题组

一、前言

自1979年刑事诉讼法通过两款法律条文赋予检察机关退回补充侦查职权以来，历经1997年、2012年两次《刑事诉讼法》修订和相关司法解释的厘定，检察机关退回补充侦查制度日臻完善。由于退回补充侦查制度贴近公诉业务前沿，聚焦诉侦关系核心，问题突出，向来研究者众：以《人民检察》期刊为例，自2012年刑诉法修订，近乎每一年都把关注的焦点投注在退回补充侦查实务运作情况：如2012年第1期刊发吕长生、阮霄霞撰写的《退回补充侦查程序有待完善》观点撷要；2013年第20期刊发杨永华、王秋杰撰写的《审查起诉阶段案件退回补充侦查实证分析》调查报告；2013年第21期刊发叶炼、吴功、李应敏撰写的《审查起诉环节退回补充侦查应重点解决六个问题》观点撷要；2014年第2期刊发李新、余响铃撰写的《退回补充侦查与冤假错案防范》实务研究；2014年第22期刊发齐冠军等撰写的《起诉阶段退回补充侦查程序运行情况调查》调查报告；2015年第24期刊发胡飞撰写的《退回补充侦查的程序控制》调查报告……

但是在过去“侦查中心主义”刑事诉讼制度背景下，退回补充侦查相关问题提出后，原因自然或非自然归咎为“侦查中心主义”的弊端，而怯于继续探索，鲜有理论或实践创新，即便理论加以创新，实践加以跟进，囿于上位法规范性文件的缺失，成效不大。与此相对，随着“以审判为中心”的诉讼制度改革深入，为适应“庭审实质化”、“证据裁判规则”，确保案件事实证据经得起法律的检验，检察职能必须得到相应的提升，而其核心公诉职能的重要一面——退回补充侦查制度，作为一种程序倒流制度，在引导侦查机关侦查、保障公诉质量、强化法律监督等方面均有极其重要的作用，而且在当前监察体制构建过程中，由于监察委实质上承担职务犯罪“侦查”职能，原反贪、纪委在侦办职务犯罪案件上，客观面临的机构转型的“阵痛”，这种作用客观上发生了进一步的凸显。当前两高、三部联合出台《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》第七条明确规定要“完善补充侦查制度” ，对补充侦查制度具体完善的方向、做法提出具体要求，为退回补充侦查制度的完善提供充分的试点条件。目前，上海市浦东新区人民检察院正在推进“以审判为中心”的诉讼制度改革试点工作，推动构建新型检侦关系，完善退回补充侦查制度作为改革试点工作的重要组成部分。在这样的时代和现实背景下，笔者力求在前人理论研究和实践探索的基础上，从上海市浦东新区人民检察院公诉实践出发，统计分析上海市浦东新区人民检察院近三年来的退回补充侦查案件存在的问题及问题成因，对退回补充侦查现状进行一全景透视；最后理论联系实践，理论指导实践，探讨退回补充侦查制度构建的实践进路。

二、退回补充侦查制度概述

（一）补充侦查概念厘定

现行刑事诉讼法虽已对补充侦查操作流程进行框架规定，但是对其概念定义却未进行条文释义，致使对补充侦查概念的阐释存在分歧。学界对补充侦查有着不同程度的概括，如袁家盛教授将其定义为“人民检察院在审查侦查机关移送提起公诉的案件时，认为主要事实不清、证据不足、尚有同案犯或新的罪行未查清，退回侦查机关进一步调查，补充证据的诉讼行为” ；陈光中教授则将其定义为“公安机关或者人民检察院依照法定程序，在原有侦查工作基础上，就案件的部分事实、情节继续进行侦查的诉讼活动” 。上述两种定义方式都对补充侦查的主体、条件、内容和性质，存在的区别是：1.从执行主体上看，两者对于补充侦查系侦查行为并无异议，但袁家盛认为执行主体应该为侦查机关，而陈光中的观点，则更为全面的涵盖了依职权侦查或检察院自行侦查的情况；2.从条件上看，袁家盛对于补充侦查的条件采取了列举的定义方式，但包括了单独构成的犯罪事实，而陈光中则将补充侦查的事实局限于案件所涉犯罪事实，也更符合诉讼规律，避免新罪行的侦查被限定为仅有一个月的补侦期限；3.从程序流转上看，两者表述又存在不同，但不论是“退回”，抑或是“继续”，本质上都是对原有刑事诉讼程序的脱离，使案件办理暂时性的退回侦查阶段。综合上述定义共性和区别，笔者归纳补充侦查具有如下几種特性：一是补充侦查本质上是一种侦查行为，是原有侦查行为的继续；二是补充侦查是人民检察院退回，由侦查机关执行的诉讼活动；三是补充侦查是基于案件事实不清、证据不足等法定条件引起的一种程序倒流，是不同于刑事诉讼的各个阶段前后互相衔接正常状态的非常态。

综上，笔者将补充侦查定义为是指检察机关对于侦查机关移送审查起诉的案件，认为需要进一步查清事实和补充证据时，由侦查机关依法继续侦查的诉讼活动。

（二）退回补充侦查是补充侦查的主要方式

方式是指说话做事所采取的方法和形式。 制度的运行需要特定的方式来实现，补充侦查制度的运行也是如此。如前文所述，补充侦查是对原有刑事诉讼线性流程的脱离，存在程序的回转，据此如对补充侦查按照阶段进行分类，则补充侦查可分为审查起诉阶段以及庭审阶段的补充侦查 。而在两个阶段中，检察机关采取补充侦查的方式，则包括退回补充侦查或者检察机关自行补充侦查两种。

从定义上说，顾名思义，退回补充侦查是指决定补充侦查的检察院将案件退回侦查机关补充侦查，而自行侦查则是指检察院对于需要补充侦查的案件自己进行的补充侦查。根据刑事诉讼法的规定，法院、检察院、公安机关进行刑事诉讼时应当遵循“分工负责，互相配合，互相制约”的原则。一般而言，公安机关负责侦查，检察院负责起诉，法院负责审判，所以公、检、法之间的工作关系犹如“流水线”作业关系，三家各管一段，各负其责，层层把关，以保证最终“产品”的质量 。该种分工模式和“侦查中心主义”的思想，客观造成检察院的审查起诉演变为对公安机关成果的审核和复查，加上自身侦查力量薄弱，检察院在办理案件过程中，更倾斜于适用退回补充侦查的方式。司法实践中，也有部分公诉人出于对于侦查人员工作能力不放心、不愿履行退补手续等心态，自行补充侦查，但所占比例较小。

（三）退回补充侦查的法律渊源

基于退回补充侦查诉讼程序的重要性和必要性，刑事诉讼法对于退回补充侦查制度前后做了三次修订：1979年刑事诉讼法通过两款法律条文初创检察机关补充侦查制度，于自行侦查职权之后规定退回补充侦查职权，并明确退补期限为一个月；1996年刑事诉讼法修改，将退回补充侦查职权前置到自行侦查之前，凸显退回补充侦查的重要性，并且明确退回补充侦查的目的是要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料。此外对退回补充侦查职权赋予实质性权能，即可以作出不起诉决定；2012年刑事诉讼法修改，将退补的目的在保留要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料的基础上，适应非法证据排除的新形势要求，规定可以要求公安机关对证据合法性进行说明。《人民检察院刑事诉讼规则》经1998年、2012年两次修订，对退回补充侦查操作规程做了详细规定。鉴于退回补充侦查实务推行过程中对诉讼价值的偏离，2016年两高、三部联合出台《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，对退回补充侦查制度完善的方向、做法提出具体要求，要求建立检察院退回补充侦查引导和说理机制，要求公安机关针对确实无法查明的退补事项书面说明理由，为退回补充侦查制度的完善提供充分的试点条件。

（四）退回补充侦查的诉讼价值

在1979年《刑事诉讼法》对退回补充侦查做出规定后，经过1997年、2012年《刑事诉讼法》和相关司法解释的修改，形成了我国的现行退回补充侦查制度，从其变革规律可总结出我国退回补充侦查制度整体价值追求：

1.实体正义与程序正义的兼顾。

我国刑事案件的办理存在“重实体、轻程序”的传统，1979年《刑事诉讼法》规定正是该种传统的体现，审判机关拥有退回补充侦查的决定权，在追求实体正义的过程中却模糊了其审判机关中立的定位，严重损害了诉讼公正性。补充侦查程序作为刑事程序中的一个重要程序内容，其程序设计的科学性自然是程序本位理念应该关照的范围 。审查起诉阶段的退回补充侦查作为公诉环节程序倒流的一种重要方式，不仅应赋予其实体补救功能，还应赋予其程序救济功能。但退回补充侦查只能作为一种补救程序而存在，只能是程序的“非常态”。因为若实体补救型退回补充侦查比例过高，不利于被追诉者的人权保障；相应，若程序补救型退回补充侦查比例偏低且效果不佳，则不利于实现公诉程序正当化和人权保障。 因此，其后两次修订刑事诉讼法规定检察院拥有退回补充侦查决定权，正体现了传统观念的改变和程序正义的回归，同时非法证据排除规则的引入，使得退回补充侦查不再局限于证据本身内容的探究，而是扩展到追求证据收集的程序合法性上。上述改变，正体现了现行退回补充侦查制度兼顾实体正义和程序正义的价值取向。

2.刑罚及时性与公正性的调和。

退回补充侦查制度的构建是建立在侦查、起诉、审判分工模式下。审查起诉阶段，当检察机关在发现案件事实不清、证据不足等情形时，必然要启动退回补充侦查程序，使案件回转到前一诉讼环节，对案件事实、证据等情况进行弥补。但是案件诉讼程序的回转并非常态，必然造成诉讼效率的实现困难，甚至导致案件的久拖不决，这出现了公正的价值追求与刑罚及时性追求的矛盾。因此，刑事诉讼法经修订规定退回补充侦查适用的条件、期限、退补次数和不起诉制度。通过法律规定对退回补充侦查职权进行限制，减小退回补充侦查对诉讼效率的侵害，将退回补充侦查的消极影响控制在合理的范围内，调和了刑罚及时性与公正性的价值追求间的矛盾。

三、当前退回补充侦查运行现状实证分析

笔者以上海市浦东新区人民检察院为考察样本，首先利用检察机关业务统一应用系统数据平台检索统计出该院2014年10月—2017年10月共受理案件8833件12630人，其中一次退回补充侦查807件1641人，二次退回补充侦查138件330人。基于该数据，笔者分析期间内退回补充侦查运行存在问题进行分析：

（一）侦查质量问题频发，退补常态化

由于退补侦查案件兼顾实体正义与程序正义的价值取向，反映在退補原因即为实体和程序两方面事由，基于数据分析形成如下图表，细而言之：一是实体方面事由，即存在罪与非罪、此罪彼罪、法定刑升格认定问题，以及遗漏罪行、同案犯、量刑情节；二是程序方面事由，主要有因侦查机关证据收集、固定、审核使用等方面存在瑕疵而予以退查，因侦查机关强制措施适用不当，犯罪嫌疑人未到案而予以退查。整体而言，退回补充侦查案件中，系由于实体、程序等侦查质量问题导致的无法起诉情况呈高发、常态化，其中退补后侦查机关撤案（含同意移送单位撤回或退查后未重报）167件247人。

（二）退补案件延长比例较高，退补重报周期长

由以下图表可以看出，退补案件办理延长基数较大，且超过半数的退回补充侦查案件，侦查机关严格“用足”补充侦查期限，甚至有相当体量的羁押案件补查超期，其中涉及逮捕案件40件，眼中违反刑事诉讼法的规定，损害犯罪嫌疑人的诉讼权利。

（三）退回补充侦查案件补查质量不高

经审查数据来源案件的退回补充侦查提纲、补充侦查报告及审查报告，侦查机关未进行有效补侦的有54件，并发现存在问题包括：部分退补案件由于检察机关退补案件退补提纲过于笼统、概括，缺乏可操作性，致使侦查机关补侦工作无章可循；部分退补案件为追求案件的“完善”而退回补充侦查，纠缠案件的细枝末节，不能及时起诉；部分退补案件的案件证据已经无法再搜集，出于各种原因，仍将案件退回补充侦查；部分退补案件系为了缓解检察机关公诉部门案多人少的工作压力，将一些通过自身努力可以轻易补查到的证据，安排侦查机关去补查；部分退补案件系由于检察机关对存疑不起诉的案件，认为必须经过两次退查，因而对第一次退查仍不清楚，又作出退回补充侦查的决定。上述情况既浪费了侦查资源，又无端延长了嫌疑人的羁押期限，影响了检察机关的形象 ，不符合刑罚及时性与公正性。

四、退回补充侦查问题成因分析

（一）从立法上看，退回补充侦查的规定过于笼统

一方面，现行刑诉法仅规定检察机关对于需要补充侦查的案件，可以退回补充侦查，或者自行侦查，但退回补充侦查的启动条件、何种案件必须由侦查机关补充侦查、何种案件由检察机关自行侦查，退查理由是否需要详细说理、证据程序性瑕疵是否可以通过退回补充侦查方式予以补正、侦查机关补查质量要求等问题，均没有实施细则予以规范；再有现行刑诉法关于检侦办案期限设计不合理，检侦各自为维护部门利益使退回补充侦查在司法实践中功能异化 ，检侦借退补期限缓解办案压力的冲动难以抑制。另一方面，现行刑诉法虽然规定了检察机关有决定退回补充侦查的权利，却没有规定侦查机关有尽力补证的义务，使得检察机关对补侦质效的监督无法可依，侦查机关补侦工作质效无法保证。

（二）从制度上看，“以审判为中心”的新型检侦关系尚未形成

1.检侦双方尚未形成统一证明标准

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的考验。“审判中心主义”刑事诉讼程序有效切断了侦查与审判的直接关系，侦查获取的证据对于裁判没有预决力，这对刑事诉讼事实认定、证据质量都提出了新的要求。而现行刑事诉讼法律对于什么是案件事实清楚、证据确实充分没有明确的规定，由于案件类型的纷繁复杂，检侦机关各自职责上的区别，对案件认定标准各有区别，导致司法实践中经常出现侦查机关认为案件事实和证据已经达到提起公诉的条件，检察机关却认为还未达到事实清楚、证据确实充分的程度。同时，由于检侦双方定期沟通会商机制的缺失，导致双方就同一类型案件的证据证明标准长期无法达成一致，实践中容易出现，案件因标准不一出现必须反复退查的情况，诉讼进程停滞不前。

2.检察引导侦查制度尚未形成

长期以来，我国刑事诉讼程序存在公安机关“做饭”、检察机关“端饭”、审判机关“吃饭”的习惯，检察机关过度依赖侦查机关移送的证据与调查的事实，缺乏主导性。现有侦查机关的侦查取证质量无法适应庭审实质化的要求，而新型检侦关系尚未形成，检察机关何时介入侦查，由何部门介入侦查，介入侦查后如何引导等问题，均没有成制予以规范，导致侦查质量问题层出不穷。

3.侦查机关相关考核制度仍需完善

现有侦查机关的考核制度，多以移送案件数量、批捕率作为考核指标，忽视了对案件起诉率、退补率的考核。同时，侦查机关对于补查质量也没有一定的奖惩措施，造成侦查人员形成案件一旦批捕就万事大吉的消极懈怠心态。但在司法实践中，犯罪嫌疑人“构成犯罪”与“事实清楚、证据确实充分”之间对于证据的要求还有不小的差距。由于侦查机关缺乏针对性考核的直接激励、督促作用，部分侦查人员对于案件批捕后的继续侦查及退回补充侦查的补证工作敷衍了事。

（三）从观念上看，检侦固有工作观念均已不适应新时代的法治要求

1.检侦双方“侦查中心主义”的观念仍然存在

在“侦查中心主义”观念的主导下，我国长期以来对刑事案件的事实认定由侦查机关主导，审判活动只是對侦查获取的证据及结论在形式上的确认，却很少组织控辩双方对证据进行实质上的质证。因此，侦查人员一直存在“重破案、轻诉讼”、“重口供、轻取证”的错误倾向，认为检察机关对证据的补证要求是吹毛求疵、多此一举，对退回补充侦查持消极态度，心怀抵触，久拖不查，甚至明确说检察机关的补查要求没有必要。而目前检察机关不少检察人员也存在这一错误观念，过度依赖侦查，且对侦查人员的消极怠工疏于监督、怯于监督。

2.侦查机关重实体、轻程序的观念仍然存在

长期以来，司法实践中侦查机关存在着重实体、轻程序的办案观念。侦查人员认为只要查清事实的真相就可以了，却忽视了调查取证程序上的合法性。2012年新刑事诉讼法修订后，增加了许多规范办案程序和保障人权的内容。虽然新的法律及规定对办案程序已经做出了明确的规定，但旧观念难以在一朝一夕间被转变，因此实践中仍然存在辨认笔录等缺少侦查人员或者见证人的签字、超过退查重报时间才重新移送审查起诉等程序违法现象。

3.检察机关“亲历性审查”观念尚未形成

在传统检侦关系中，检察机关定位为审查批捕、审查起诉，侧重审查检察，检察机关在侦查阶段不参与案件侦查，仅在案件移送审查起诉后对证据进行书面审查，认为侦查是侦查机关的事情，自身做好审查审核工作即可。长期实践导致检察机关缺少发挥捕前、诉前引导侦查的意识，侦查取证能力因无从发挥而日渐消退；同时在发现证据存在问题时，存在第一反应就是督促侦查机关进行补证，而非自行补证的错误倾向。

五、完善审查起诉阶段退回补充侦查制度对策建议

笔者在洞察当前退回补充侦查存在的问题和成因的基础上，以上海市浦东新区人民检察院深入推进“以审判为中心”的诉讼制度改革，推动构建新型检侦关系的实践做法为指引，借鉴国内外相关研究成果，比较分析，探索退回补充侦查制度的完善进路，笔者设想从以下几个方面对补充侦查制度加以完善：

（一）转变司法理念，加强人权保障

退回补充侦查是诉讼程序的回流，在某种程度上造成诉讼期限延长，甚至变相的超期羁押，不利于犯罪嫌疑人人权的保障，严格适用并确保补侦质效必须首先从检侦双方的司法理念上进行规制。检侦双方应尽快破除侦查中心主义错误理念，牢固树立审判中心主义思想，充分认识退回补充侦查实体正义和程序正义兼顾、刑罚及时性和公正性并重的诉讼价值。一方面，检察机关应强化退回补侦必要性和自行补侦的意识，杜绝“借时间”、“规避责任”的退回补充侦查，此前应做好适时介入案件侦查、主动引导侦查取证工作，在退回补充侦查无法更好实现补侦效果时，适时自行补证。另一方面，侦查机关应强化证据意识、诉讼意识，充分重视退回补充侦查工作，努力提高退回补充侦查质效，杜绝“退而不查”、“敷衍塞责”的无效补侦，同时保证诉讼参与人在退回补充侦查阶段享有与侦查阶段同等的诉讼权利，以免出现人权保障的“真空地带”。

（二）统一证明标准，完善证据规格

刑事证据是刑事诉讼的基础和核心，为完善以证据为核心的刑事指控体系，检察机关可以围绕法定证明标准和法定犯罪构成要件、量刑情节，根据各种类型证据的具体特点以及证据标准的时机把握，充分考虑侦查办案实际需要，对侦查阶段需要收集、固定的证据种类、形式及标准等方面进行总结和规范，形成证据侦查指引，引导侦查机关侦查取证工作，推动构建“大控方格局”的新型检侦关系。证据侦查指引下，一方面，检察机关会对侦查机关依据参考标准移送的证据予以认可；另一方面，可以减少退补的概率，使刑事诉讼朝着健康、稳定、有序的方向发展。

（三）严格退补适用条件，明确自行补侦范围

现行刑诉法对退回公安机关补充侦查和检察机关自行侦查的适用条件和范围无明确规定，可由检侦协商。检侦应推动建立退回补充侦查联席会议工作机制，明确侦查范围，各自负责。检侦联席会议由公、检两单位分管领导及职能部门负责人参加，必要时由两单位主要领导参加会议，围绕退回补充侦查适用条件、自行补充侦查范围等补侦主要工作，达成共识，根据各自职能加强协作，商讨制定实施及推进方案，落实具体工作举措。鉴于检察机关的主要功能是追诉与监督，故对于退补的补充侦查，要把握一定的界限，既不能一味的依赖侦查机关，也不能越位使自己成为侦查者。检侦机关可以本着有利于查清案件事实的原则，对那些案件事实基本清楚，需退查的内容简单、查证容易的案件，可自行在审限内补充侦查，以便迅速办结案件，提高诉讼效率。对于可以即时调取的证据材料，可通过发《调取证据通知书》的方式，要求侦查机关及时提供。其他情况则需退回侦查机关补充侦查。

（四）规范退补工作引导、说理和跟踪落实

检察机关退补提纲的制作，应当严格遵循必要性、规范性、说理性、明确性、指导性、联动性的原则，在详细列明补查的具体事项的同时，也要详细说明补查的意图，即要达到什么证明目的，还要分析案件的证据缺陷、说明补查的方法途径。 能够抓住案件的關键、抓住案件的重点和症结点的，具体的，说理清晰的，操作性强的退补提纲才能有针对性地引导公安机关快速完善必要证据，并规制漏罪、漏犯的补充移送。其次，鉴于公安机关重报案件缺乏规范的法律文书，应建立统一的重报文书标准及规范的补侦材料移送机制。再次，检侦机关对于退查后案件应积极联动，检察机关应跟踪监督，及时掌握退查的进展，公安对退查过程中出现的困难和问题应及时反馈。最后，对搁置不办或者补查不力的应予督促，对因处置不当致使主要证据灭失，严重影响案件处理或补查严重超期等违法现象，应及时制发纠正违法通知书。

（五）健全退补工作考核评价

1.定期评析通报案件侦查质量

通过定期向侦查机关制发侦查质量评析通报，向侦查机关通报侦查取证工作典型案例，引导侦查机关规范侦查取证工作。针对退查中同类问题反复出现的情况以及因侦查严重不到位导致证据缺失、无法定罪的情况，可制作工作简报，抄送人大。此外，还可通过纠正违法通知书、检察建议等多种形式行使监督权，加强对侦查活动的全程监督，使之变静态为动态、变事后为事中，变被动为主动，在监督中加强协助，在协助中依法监督。

2.检侦同步一体考核

为有效培育树立“大控方”观念，将退回补充侦查数量、补充侦查质量、最终的审判结果与工作业绩挂钩，从制度上扭转“重破案、轻证据”的意识，提高退回补充侦查的质量和效率，主要方式有：一是公安机关的考核监督，围绕“退补率”加大监督力度，以统一标准为基础，帮助侦查机关确定和调整侦查方向，引导其围绕指控目标及时准确地收集证据，促使侦、捕、诉工作协调一致。二是检察机关的监督，定期由检察机关案管部门对无退补提纲的案件、一退和二退退补提纲相同的案件进行严格审查，以合比例性的原则审查案件有无退查必要，并与考核挂钩。