农村最低生活保障制度的瞄准精准性研究

孙富泰 李文达

摘 要：农村最低生活保障制度的瞄准精准性研究意义重大，是科学推行反贫困战略的重要课题。本文基于L村的田野调查资料，发现农村低保制度的漏保率和泄保率偏高，且村庄的社会关系结构影响着农村低保制度的瞄准精准性。基于此，文章建议优化农村家庭福利水平的核查机制，强化农村低保制度相关的村务公开。

关键词：农村最低生活保障制度；瞄准精准性；反贫困

一直以来，我国高度重视反贫困事业建设，其关乎群众获得感和政府公信力，是一项惠民利民的重要工程。其中，最低生活保障制度作为反贫困政策的一项核心举措在脱贫攻坚路上成效显著。据统计，截至2015年底，我国农村贫困人口由2010年的1.7亿人次减少到5575万人，收获了可喜的成绩。此外，在城乡一体化的发展趋势下，农村相比城市而言其贫困人口更为扎堆，贫困问题更为突出。随着农村贫困人口的缩减，农村贫困特点也由“集中连片式”转向“分散个性化”。如何精确瞄准贫困家庭，避免有限低保资源的瞄偏浪费考验着政府的治理智慧和治理能力。为此，我国政策提出在全面建成小康社会的冲刺期要着力推行“精准脱贫、精准扶贫”的战略举措，推行精准扶贫机制，做到真扶贫、扶真贫。可见，本文关于农村低保制度瞄准精准性的研究不仅能够填补现有研究不足，彰显出一定的理论意义，而且还能很好地呼应当下精准脱贫的反贫目标，体现出较强的现实价值。

一、农村低保制度瞄准精准性的实证设计

（一）L村的样本选择依据及基本特征。本文通过访谈法和观察法于2017年10月底至2018年2月初在L村考察，真实记录该村农户特别是低保家庭及低保边缘家庭的生活常态。L村位处东部平原地区，共计378户，常住人口1120人，共有5个村民小组，人均耕地2亩，1个驻村企业，2个大姓（即占全村总人口10%及以上的姓氏），约有20%以上人口外出务工，较早推行农村低保制度，基本能代表北方东部区域农村状况。调查发现，L村获得低保救助的家庭有8户，评选程序一般按照“家庭申请-村庄调查-民主审议-审核审批-批准公示”进行，村务公开栏鲜有公开有关低保制度的宣传和运作信息。

（二）农村低保制度瞄准精准性的测量指标。测量农村低保制度瞄准精准性的原因在于将优先的低保资源分配给真正需要的家庭。本文使用Dellaports提出的集合理论来测量，即将家庭分为真正贫困家庭和实际获保家庭，若两个子集完全重合意味着100%精确瞄准，若非完全重合则意味着存在瞄准偏差。我们可将Dellaports模型具体化，将样本对象分为贫困且获保、贫困未获保、不贫困但获保、不贫困且未获保四类，其中，贫困未获保、不贫困但获保两类家庭属于瞄偏家庭。评估指标分别为：一是漏保率（贫困但未获保家庭数/贫困家庭总数）；二是泄保率（不贫困但获保家庭数/获保家庭总数）。

二、农村低保制度瞄准精准性的研究发现

（一）农村低保制度漏保率和泄保率偏高。本文有效调查了该村92%的家庭，其中包括所有获得低保的家庭。结果发现，L村存在较为严重的漏保和泄保现象，其中，漏保率为46.7%，泄保率为57.3%。漏保率和泄保率一定程度上存在此消彼长的关系，即不贫困家庭挤占了贫困家庭的低保名额，也存在该村低保名额不够覆盖全体贫困家庭的可能。从家庭微观层面上看，评选低保家庭的标准不仅依据家庭经济财产状况，一定程度上受到家庭人口结构、家庭成员健康状况、家庭住房条件、家庭成员受教育程度等因素的影响。如患有大病成员但经济水平高于低保线的家庭容易获得低保；家中老年人或儿童多的家庭但经济高于低保线的也易获得低保。

（二）村庄的社会关系结构影响低保瞄准。除了家庭微观福利特征影响低保瞄准精准性外，村庄社会关系结构很大程度上也影响着低保瞄准效率。研究发现，农村低保评选过程中存在几个问题：一是民主评议小组形同虚设，起成员主要由村中大姓宗族垄断，投票取向也侧重“本家成员”；二是民主评议讨论内容不仅限于家庭贫困程度，还涉及到户主品性、该户以往是否获保、该戶有无外出务工成员等内容，操作过程中瞄准标准主观性较强。结果发现，容易获得低保的家庭侧重于大姓宗族家庭、户主声望好的家庭、之前未获得低保的家庭、无外出务工的家庭等。这些判断标准超出了家庭综合福利的考量，受到村庄社会关系结构的影响。

三、提升农村低保制度瞄准精准性的建议

（一）优化农村家庭福利水平的核查机制。从制度改革层面，提升农村低保制度瞄准精准性的根本在于优化农村低保家庭福利水平的核查机制。一方面，后续贫困家庭识别体系不应局限于家庭经济状况，可尝试纳入家庭人口结构、家庭就业状况、家庭健康状况、家庭受教育状况、家庭住房条件、家庭生活条件等因素，更为全面客观地量化农村家庭的福利水平。另一方面，后续改革可尝试“家庭福利水平排序制”，以确保“越贫困的家庭越容易获得低保”，也为低保动态管理机制提供新的实践思路。

（二）强化农村低保制度相关的村务公开。由于农村低保制度瞄准精准性受到村庄社会关系结构的影响，我们需打破社会关系结构的负面效应，保证低保制度在公开透明、民主公平的环境下施行。具体举措包括：一是加强农村低保制度的政策宣传，防止因不了解政策而未进行申请的情况；二是完善村务公开栏及线上交流平台（如村庄微信公众号等），将低保评判标准、评审流程及成员、监督电话、评选结果等信息及时公开，打破大族垄断的局面；三是建立农户家庭状况备案制，确保低保评选及推行有据可依、有据可查。