英国城市更新的伙伴制治理模式启示（下）

李杨，宋聚生

二、伙伴制模式的实施机制

（一）政策驱动的伙伴制治理模式

英国的待更新城区往往面临经济、社会、环境的整体性衰退，社区居民无力自救，私人投资参与风险极大，市场自动调节失效。因此，需要政府通过有效的政策干预鼓励各方行动者协作参与，重新激活市场。英国城市更新是一种政策驱动式的伙伴制治理（图1），通过构建包括治理目标、更新策略、实施程序、评估指标等基本内容的政策框架，激励伙伴关系形成、协调伙伴合作过程、评估伙伴实施结果。在整个政策实施过程中，政府作为掌舵者设计规则，相关利益同盟则依规自发行事。以下就行动激励、信息共享、绩效奖惩3个核心实施机制展开具体分析。

图1 政策驱动的伙伴制治理模式

1.行动激励

城市发展中，政府角色由划桨者转变为掌舵者，私人部门、社区组织、社会服务机构等非政府部门与地方政府共同组成的伙伴合作组织成为更新项目的主要实施主体。传统的科层制管理方式难以适应伙伴制治理模式的需求，行动激励则成为促进多方协作、激发市场活力的有效政策工具。针对不同的政策目标，政府需设计相应的激励工具。为了提高地方政府战略自主性，城市发展基金项目和政府日常财政预算计划将城市发展战略规划和行动计划作为公共资源配置的基础；为吸引私人部门投资城市衰落区，设立经济特区为企业减免税费简化行政手续，营造良好的投资环境；为促进城市转型产业升级，设立简化规划区针对特定产业简化其土地开发审批流程。明确的更新政策目标与匹配的政策激励工具是伙伴制更新治理的原始动力，各方权力义务以合同的形式进行明确规定。

2.信息共享

伙伴合作模式的成功有赖于各方行动者的彼此信任，确保项目实施过程的信息透明与共享是更新治理的重要内容。包括更新项目选择标准、申请审批程序、项目实施计划、年度实施报告在内的相关文件均可在相关机构网页下载或申请查询，同时管理部门有权对项目实施进度以及公共投资的财务状况进行随机抽查。为了提高公共参与的效果，项目实施主体通常还会出版项目宣传册并定时组织公众参与活动。对各方参与者而言，信息共享机制有效降低项目发展的不确定性，对提高彼此互信具有重要作用；对管理部门而言，信息共享确保其及时掌握项目进展，对完成情况进行绩效评估。

3.绩效奖惩

政府管理部门依据项目实施结果的定期评估，有权对不达标的项目实施主体发出“黄牌”警告，经警告后依旧没有改善的，则考虑追回资助款项或取消政策优惠待遇；而对于优秀的项目实施案例，则及时总结经验发布学习报告。绩效奖惩机制能够确保更新项目按照合同约定有效实施，并且对伙伴组织的领导者而言，来自管理部门的压力对于推动组织内各方参与者达成一致也能够产生积极影响。

（二）布里斯托社区再生计划

1.面向社会公平的更新政策：社区新政计划

基于工党政府对地方更新需求和社会排斥问题的重视，英国政府2001年出台了《社区新政计划》，以帮助贫困社区扭转发展命运，缩小它们与其他社区之间的差距。社区新政中的更新地区没有采取强制竞标的选取方式，而是中央政府基于地方贫困指数大小挑选出来的。被选中的地区会受到参与社区新政竞标的邀请，竞标者再从政府选取的更新地区内划出更小范围作为更新对象，平均每个更新区域的家庭总户数不超过4000户，总人数约为9800人。社区新政延续了以合作伙伴组织为主体展开竞标的方式，各个中标的合作伙伴组织均可获得将近5000万英镑的更新基金来改善贫困社区住房、受教育、就业、安全、公共环境等方面的条件。社区新政的实施期限长达10年，让衰落地区有更充分、全面的更新机会。竞标者需要在标书中表明当地居民将参与到更新区域的划定、更新计划的设计和更新项目的管理等各个环节，同时，政府承诺要拒绝缺乏高质量社区参与的投标计划，若中标计划在实施阶段未能维持良好社区参与，政府也会责令停止对其的资金支持。

2.布里斯托社区再生伙伴组织

布里斯托是英格兰西南部最大的城市，总人口数416400。尽管在上世纪曾一度因传统制造业衰落而面临严重的城市发展危机，但由于其良好的区位条件，得以承接伦敦的经济外溢效应而成功地从工业城市转型为以金融服务业为核心产业的城市。然而，尽管布里斯托内城区因成功的产业转型得以复兴，但西部的大片城市边缘区仍旧处于严重衰败的状态。其中，属于英国最贫困社区前10%的39个社区安置了布里斯托16%的人口，有4个片区更是位列全国最贫困社区的前1%。

由地方政府主持组建的布里斯托更新伙伴组织是一个跨部门跨机构的伙伴合作组织。按照社区新政竞标指引的要求，具有竞标资格的10个社区的社区居民和志愿团体在更新伙伴组织的引导下举行了集体投票，最终选出4个作为正式的申请区域。经过15个月的筹备，伙伴更新组织和社区志愿团体共同编制的标书得到管理部门的认可，并成功申请到总共5000万的10年期资助项目。

由于布里斯托更新伙伴组织原本是当地政府为申请综合更新预算项目而成立的，并不完全符合社区新政计划对合作伙伴组织的各项要求，因此在成功申请到社区新政计划后，又成立了一个名为“社区之心”(Community at Heart)的非盈利性质的公司来负责项目的具体运营。社区之心的公司架构主要包括三个部门：董事会、管理办公室、财务办公室。董事会由12名社区代表、4名志愿团体代表和4名政府代表组成，是主要的决策部门，负责制定项目阶段性目标和年度实施计划，以及与政府管理部门的沟通。社区之心的工作内容主要是大量的信息生产和定向提交，包括对社区需求定期调研，提交季度实施报告，起草年度投资计划，向公众宣传实施成果，定期组织公众咨询，以及聘请第三方机构评估项目实施结果。

图2 布里斯托社区再生计划资助项目类别

3.项目实施效果

社区之心的资助项目除了社区新政计划规定的就业扶持、健康医疗、社区安全、教育培训、住房和环境5个方面，还包括社区自选的文化艺术、社区服务、种族融合、体育、青年服务、管理等5项内容（图2）。在10年资助结束后，少部分项目得到市政府的支持而得以继续保留，一部分可以通过后期运营盈利的场馆及大型服务设施建设项目被移交到具有相关管理经验的社区非盈利机构手中，还有很大一部分因缺乏后续资助而就此终止。总的来说，社区之心的运作较大程度地回应了社区居民对于城市更新的切实需求，缓解了当地社区的贫困问题；但由于没能与地方政府建立起建设性的伙伴关系，仅停留在信息告知的程度，社区之心资助的大部分项目都不具备在资助计划结束后继续维持的能力。

三、英国城市更新伙伴制更新治理经验

（一）具有可持续发展能力的更新治理模式能够有机嵌入城市管理制度体系

英国上世纪80年代的城市开发公司绕过了地方政府管理机构，把规划权从地方政府剥离，由中央政府直接管理。而失去地方整体发展配套方案的支持，城市开发公司孤岛式的更新方式难以和周边地块起到联动作用，无法如预期那样对城市整体复兴起到触媒催化剂的作用。并且更新政策通常都是有一定期限的，平均在10年左右。如果没有当地政府的后续支持，政策结束后更新项目通常都面临难以为继的困境，项目前期的大量投入也很可能成为对公共资源的浪费。所以之后的城市更新公司更重视地方当局对更新项目的认可，一般由地方政府和区域更新局联合创立管理，从而实现中央政府对地方的更新投资与地方城市战略规划有机结合，最大程度发挥公共资源效用。并且地方政府参与项目运营更有利于将更新项目纳入政府预算收支计划，确保项目的可持续运作。因此，中国不应将城市更新当作一个孤立的政策类别，而应该充分考虑结合城市发展需求和总体规划，把城市更新作为城市战略规划实施的一个有力契机。事实上，对于深圳这样极度缺乏可用新增城市建设用地的城市，城市更新规划已经成为总体规划在空间落实的关键政策工具。而且对于保障房建设，建成区环境品质提升等当前城市发展面临的重要课题，城市更新是政府各部门、市场以及社区居民共同交流合作的理想平台。因此，从城市发展战略角度出发，整合政府各部门基础资源，才能构建适应城市现实发展需求的城市更新伙伴治理逻辑。

（二）伙伴治理有效实施的首要前提和重要保障

伙伴治理是一个具有多重维度的概念，它不仅指政府与私人部门、社会服务机构、社区组织的合作关系，也意味着政府内部各部门、政府上下级、地方政府间的协作关系。英国70年代末开始的新公共管理改革确立了政府由划桨者向掌舵者的角色转型，而一系列公共服务代理化措施以及政府代理机构的设立为政府-代理机构-伙伴组织的3级政策实施体系的构建提供了制度基础。以综合更新预算政策为例，环境部以“委托者”的身份颁布了这一更新政策并相继出台一系列政策实施指引；区域开发局作为直接面向内阁各部门的“总承包商”，负责管理政策实施的筹备、竞标、执行过程，并对实施结果展开绩效评估；地方伙伴组织负责整合多方利益团体，推动项目策划实施。

（三）合理设计相应的资源分配方式才能有效引导伙伴组织发挥合作效用

强制竞标和按需分配是英国伙伴治理模式中常用的两种资源分配方式。前者强调优先发展资源潜力好的地区，将政府投资效用最大化作为政策目标；后者强调优先发展城市问题最严重的地区，将社会公平作为政策目标。综合预算计划采取强制竞标的方式，对所有申请对象一视同仁，以申请城市的地方伙伴组织所展现出的政策实施能力作为评价标准；而社区新政计划则按照城市贫困指数来选择资助对象，并留出较长的筹备期以便能力不足的伙伴组织有充足的时间学习准备。事实上，城市更新目标是多样化的。对以商业制造业等生产性活动为主的更新区域，发展潜力显然是最重要的。而以居住活动为主的更新区域则应更注重社会公平性。所以市场化不应成为唯一的更新路径。对于像布里斯托城市边缘区这样城市问题严重但不具有优质升级能力的地区，如果坚持按照市场化竞标的资源分配方式，当地社区也就不会有机会参与到伙伴治理过程中。所以，城市更新应依据不同的土地利用特征，采取多样化的资源配置方式，给予相应人群参与更新治理的机会。以经营性土地利用为主的地块更新，鼓励更有市场竞争力的企业参与投资；对居住社区的更新则可以参考英国的贫困指数调查，首先对社区综合情况进行调研摸底，再决定更新优先顺序。