深化城乡建设领域供给侧结构性改革展望<br/>————以南京市为例

深化城乡建设领域供给侧结构性改革展望
————以南京市为例

2018-12-28汪广丰

城乡建设 2018年24期

汪广丰

推进供给侧结构性改革是当前和今后一个时期我国经济工作的主线, 也是推动城乡建设高质量发展的内在要求。本文结合南京实际，就深化城乡建设领域供给侧结构性改革，有针对性地提出了对策建议。

一、准确研判现状

2016年以来，南京市主动适应经济发展新常态，积极推进城乡建设领域供给侧结构性改革。市委市政府召开了工作会议，出台了《关于推进供给侧结构性改革的意见》等“1+5+3+3”系列文件，落实“三去一降一补”任务，取得阶段性成效：建设行业供求关系、政府和企业理念行为发生积极变化；加大房地产市场调控力度，落实稳控房价措施，扩大供地规模，加强市场监管，稳定市场预期，保持房地产市场平稳健康发展；置换政府债务589亿元，防范化解金融风险，设立市城建发展基金；推进“放管服”改革，落实降成本“双二十条”和减税清费政策，打造网上批、快递送、不见面政务服务新模式，推行投资项目预审代办制；到2020年化解水泥产能448万吨；聚焦基础设施、民生保障等短板领域实施120个项目，总投资7028亿元，其中，“十三五”期间投资4825亿元，基础设施领域投资年增幅达10%。

当前，推进供给侧结构性改革仍存在一些问题：供给侧结构性改革扎实推进，但实现高水平供需平衡的任务还十分繁重；潜在隐患需要高度重视；协调推进能力有待增强。补短板与去杠杆、保持房地产市场健康发展与解决房价高企问题之间需统筹兼顾。一些政策措施需要完善细化，补短板等工作还不精准扎实；城乡建设供给体系质量效益和全要素生产率还不高，有效优质供给不足，供给结构有待优化，城乡区域发展不平衡现象依然存在。

因此，推进供给侧结构性改革需要全面把握基本要求，一要坚定目标，以推进“三去一降一补”为当前重点，以创新引领发展，提高全要素。二要做到七个结合，统筹部署与精准施策相结合，重点突破与带动一般相结合，市场主导和政府引导相结合，解决当前突出问题和完善体制机制相结合，供给侧改革和需求侧管理相结合，促改革和稳增长防风险相结合，贯彻中央要求和立足本地实际相结合。三要统筹推进各项任务。

二、聚焦“三去一降一补 ”五大任务

（一）去杆杆

1.去土地财政杆杆

2014年5月，有关研究机构以土地出让收入占一般财政预算收入的比例得出土地财政依赖程度而推出的“2013年全国45个楼市限购城市土地财政依赖程度排名”显示，大多数城市土地财政依赖程度超过50%，低于50%的只有12个城市，南京以110．0%居第3名。

（1）积极稳妥推进财政体制改革。合理划分中央与地方政府事权财权，理清不同层级政府供给公共产品的责任，实现财力与事权相匹配，保证地方政府拥有提供基本公共服务的稳定财政收入来源，降低土地收入在财政中的占比。

（2）完善地方税体系，让地方税成为城乡建设的基本资金来源。培育地方主体税种，加快房地产税立法并适时推进，将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间。深化改革，激发社会活力，以繁荣的民营经济增加财政收入。

（3）建立可持续的城乡建设投融资体制。完善基础设施建设“钱从哪里来”的体制机制。打通地方政府直接融资渠道，改变过分依赖银行贷款的融资结构，形成包括间接和直接融资在内的多元化融资结构。在健全法律法规和地方政府债务管理制度的基础上，建立规范透明的投融资机制，健全地方债券发行管理制度，搭建市场化投融资平台，创新金融服务和产品，发挥政策性金融机构作用。积极稳妥推广PPP项目模式，完善制度，加强监管，提高公共产品和服务供给能力与效率。

（4）创新土地供应政策。构建出让、划拨、作价出资（或入股）、租赁或先租后让、租让结合的多元化土地利用和供应模式，强化土地开发各环节刚性管理，让土地储备阳光化。

（5）再造城镇化红利分配机制。摒弃以地生财、融资、谋发展的模式，消除不公。变土地平衡为城市平衡，政府不再主要靠卖地而通过增加税收来保证财源。

2.去地方政府债务杆杆

（1）健全地方政府债务管理体制。一是健全地方政府债务余额限额制度。二是实行政府债务预算管理全覆盖。三是建立地方政府债务限额及债务收支情况随同预算公开的常态机制。四是加强地方政府负债指标考核，建立责任追究制度。

（2）严控新增债务投向。一是严格界定政府投资范围，使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目。二是明确新增政府债务使用方向。新增债券安排与地方风险程度挂钩。三是加快置换政府存量债务。在2018年底前，将符合置换条件的政府存量债务全部置换为政府债券，优先置换高利率政府债务，降低债务成本，缓解当期偿债压力。

（3）界定政府和企业债务责任。一是加强政府或有债务监管。对确需政府代偿的或有债务，要将代偿部分纳入预算;对确需转化为政府债务的，按程序报批后予以转化;对违法违规担保的，依法解除担保关系。新增或有债务严格限定在依法担保的范围内，根据担保合同依法承担相关责任。二是推动融资平台公司转型。划清政府与融资平台公司界限，融资平台公司举借的债务不得纳入政府债务，政府不得为企业举债承担偿还责任或提供担保。

（4）主动防控各类债务风险。一是严控政府债务风险。严格划清政府与企业债务责任，企业债务不得推给政府偿还，政府债务不得推给企业偿还。建立债务风险预警机制。二是增强地方政府防范和化解债务风险的能力。

3.去招商引资杠杆

新区园区建设严格执行城市规划，恪守生态底线。一是在各类新区园区严格依法执行城市规划。凡不符合城镇体系规划、城市总体规划和土地利用总体规划进行建设的，一律按违法处理。未编制控制性详细规划的区域，不得进行建设。二是严格环境准入，促进提高新增产能质量。提高环境准入门槛，制定产业市场准入负面清单和地方污染物排放标准，优化新增产能布局和结构，严禁新增低端落后产能，倒逼产业结构调整。

（二）补短板

1.完善基础设施建设“投到哪里去”的体制

（1）以高质量、均衡性为标准，找准短板。高质量包括基础设施结构高质量、市民生活高质量、自然环境高质量。均衡性是指发展的平衡、协调、可持续。凡是不符合高质量、均衡性要求的，就是短板。短板不同于问题，只有那些事关全局性、长远性、基础性、根本性的突出问题，才是短板；短板也不同于劣势，有的板与其他系统相比是长板，但在系统内部明显滞后，也是短板。

（2）投资扩张必须适度。在面临的主要矛盾是结构性而不是周期性的情况下，进才是稳的根基。进就是解决经济运行中的供给侧、结构性、体制性问题。供给侧是主要矛盾，需求侧起着为解决主要矛盾营造环境的作用。投资扩张只能适度，不能过度，决不可主次不分。

（3）减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给。一是以科学规划引领城市建设。实现多规合一和城乡一体及城市设计全覆盖。二是健全城建项目民主化科学化决策机制，构建群众参与决策的有效机制。三是提高前期工作质量，形成分级储备、滚动实施的政府投资项目储备机制。四是健全政府投资全过程监控和绩效评估制度。五是加强全过程工程质量控制。六是强化创新驱动，建立企业主体、市场导向、产学研融合的技术创新体系和国际化引领型工程建设标准体系，弘扬工匠精神。

2.推进以人为核心的新型城镇化

（1）加强制度供给。一是以户籍制度改革为关键，实现基本公共服务常住人口全覆盖，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，实现向新市民转变。二是推进农村土地流转制度改革，释放农村土地的资本属性。

（2）形成市场主导、政府引导机制。发挥市场配置资源的决定性作用。政府要恪守权力边界，尊重市场规律，尊重农民择善而从的自主权，提供足够的发展机会和社会保障，不能强迫农民进城上楼，保证农民工“进得来”“融得进”“住得下”“过得好”。

3.统筹推进重点项目建设

（1）优化城市布局。构建 “多心开敞、轴向组团、拥江发展”的城市空间布局和“主城区——新城——新市镇——乡村”的网络化城乡体系，建设江北新区、新城副城和空港、海港、高铁枢纽经济区。构建“四城、七片、多点”多中心的地下空间系统网络和干线、支线、缆线型多级衔接的地下综合管廊网络。推进区域融合发展，先行推进宁镇扬毗邻地区一体化发展。

（2）打赢污染治理攻坚战。把修复长江生态环境摆在压倒性位置，以雨污分流为基础，黑臭水体整治为突破，加强水污染治理、水生态修复、水资源保护，确保饮用水质安全，有序建设海绵城市。以调整产业、能源、交通结构和工业布局为重点，持续治理大气污染。有效管控土壤污染，整体修复山水林田湖草自然生态。

（3）构建综合立体交通系统。建成以南京为中心的“米”字形放射状省域综合交通及高速铁路网络，“八射一联”都市圈城际轨道网，“十四射”放射状高速公路网，南京以下12．5米深水航道和24座过江通道。建成“井字三环、轴向放射、组团快联”的高快速路网和主城“经六纬十”的主干路网框架及主城与副城新区的快速通道体系，落实“窄马路、密路网、小街区”的空间布局，打通“断头路”，标本兼治缓解交通拥堵，构建“公交＋自行车＋步行”的绿色出行模式，以轨道交通为主导落实公交优先，合理增建停车设施。

（4）加强历史文化名城保护。串联整合资源，保护“襟江带湖、龙蟠虎踞”的山水环境，“依山就水、环套并置”的都城格局，“南北交融、承古启今”的建筑风格和历史文化遗产、历史轴线地段街区、工业遗产。

（5）发展装配式建筑。突出龙头企业引领，推行总承包建设模式，将BIM 技术融入建设全过程，打造完整产业链，推动产业集群发展，推进建筑业转型升级。

（6）推进美丽乡村建设。落实乡村振兴战略部署，实施农村人居环境整治三年行动。解决突出问题，补齐污水处理、生活垃圾治理、户厕改造、粪污治理、危房改造等短板。提升村容村貌，保护乡村山水田园景观和传统村落与建筑、历史文化名村。提档升级农村公路，实现城乡基础设施、公共服务联网互通。

（三）去库存

一是坚决遏制房价上涨。坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，下决心解决房地产市场问题，建立严禁投机和促进房地产市场平稳健康发展的长效机制。二是形成金融和房地产的良性循环，防控金融风险。三是健全廉租房制度，实现人人享有适当住房。四是建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，完善多层次住房供给政策和市场调控体制。五是推进租购同权，发展住房租赁市场特别是长期租赁，保护租赁利益相关方合法权益，支持专业化、机构化、规模化租住房租赁企业发展，加大租赁住房建设和土地供给力度，租赁房供地占住房供地比例达30%以上。六是通过人的城镇化去库存，有效释放农业转移人口城镇购房需求，跨越户籍的门槛，进城安居乐业。七是加快保障性住房建设，实现中低收入住房困难家庭“应保尽保”，推动公共住房建设由集中向分散、由整体开发向开发配建的转变，推行多元混居模式。“十三五”期间，全市开工建设1500万平方米保障性住房，城镇常住人口保障性住房覆盖率不低于23%。八是保持合理住宅供地规模节奏，稳定市场预期。八是完成全市现有1500万平方米棚户区改造，有序推进老旧住宅小区综合整治。

（四）降成本

一是深化放管服改革，降低企业制度性交易成本。改革工程项目审批制度，推广“不见面审批”和“双随机、一公开”监管，削减行政审批事项和执业资格数量，减少审批环节，降低中介评估费用，实施市场负面清单制度，构建“亲”“清”新型政商关系。二是推行“互联网+政务服务”，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事。三是降低企业税负成本和税费负担。四是降低企业用能用地、融资、用工、物流等生产要素成本。