淄博：引进城市管理新模式

张宁

本文以淄博市为例，结合第三方测评的测评指标体系和测评方法，通过分析和调查，论述了城市管理部门引入第三方评价体系的必要性以及测评指标体系、方法的可行性，研究探索在城市管理部门引入第三方评价体系在监督考核、群众参与等方面上所取得的经验和做法，为进一步加强和完善以评促建、以评促改的监督考核工作提供了建议和参考。

一、淄博市基本情况

淄博市位于山东省中部，南依泰沂山麓，北濒九曲黄河，西邻省会济南，东接潍坊、青岛，是具有地方立法权的“较大”的市。辖张店、淄川、博山、周村、临淄5个区，桓台、高青、沂源3个县和淄博高新技术产业开发区、淄博经济开发区和文昌湖旅游度假区，总面积5965平方公里，常住人口468．7万。淄博市先后荣获国家卫生城市、全国科教兴市先进市、全国文化模范市、全国社会治安综合治理优秀市、全国未成年人思想道德建设工作先进市、 全国文明城市、全国国土资源节约集约模范市、全国双拥模范城八连冠等称号。

近年来，淄博市不断改革创新城市管理机制，健全完善管理制度。淄博市城市管理局按照建设组群式现代化大城市的总体要求，坚持高标准、精细化、定量化、具体化的原则，牵头制定城区道路分级管理、城市容貌管理、市政设施管理、环境卫生管理、园林绿化管理等方面的城市管理标准。充分发挥市城市管理委员会作用，牵头实施市容市貌、环境卫生、市政设施运行、园林绿化、公共空间秩序、交通秩序、城市应急七个方面的精细化管理，切实加强城市精细化管理水平。

二、第三方测评应用到城市管理工作中的必要性

随着淄博市经济的高速发展，淄博市在智慧城市建设方面进行了不断的探索创新，取得的成果有目共睹。近年来，淄博市各相关部门在城市管理中摸索出了许多行之有效的好办法,制定了许多切实可行的制度；同时，随着城市建设步伐的进一步加快，城市人口的进一步增长，淄博市的城市管理也显现出了一些问题，主要表现在以下几个方面：

（1）随着城市高速发展，当前的城市管理模式和管理制度，不足以适应当前淄博市的城市发展现状，在城市管理方面存在着滞后性，亟需优化城市管理模式和制度，以适应当前城市建设和管理的需求。

（2）因体制、人员有限等问题，管理部门难以常态化地实时监督考核城市管理的各个方面，且只能侧重重点区域的检查。

（3）长效机制尚需进一步完善,各部门间联动机制需要建立，从事城市管理各相关部门的工作侧重点和依据的法律不同，难以实现科学公正考核，协调配合不够。

2015年12月24日由中共中央、国务院发布的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）要求：健全社会公众满意度评价及第三方考评机制，形成公开、公平、公正的城市管理和综合执法工作考核奖惩制度体系。

引入第三方测评的评价体系和测评方法，引进城市管理新模式，实现城市的科学化、现代化和精细化管理，进一步建立城市的长效管理机制，成为了当前淄博城市管理的重点工作。

三、可行性研究

（一）科学合理

第三方评测在模型和测评标准体系的设计上取证充分，设计合理，体系健全科学。

1.城市管理指数测评模型总体设计科学

为提高综合评价考核的透明度、社会公认度和群众满意度，确保综合评价考核考核公平、公开、公正，第三方测评体系将原有的单方面的现场考核扩展为包含现场考核和居民满意度的双向考核方式，将居民满意度的测评纳入城市管理评价考核体系。

2.现场考核测评指标科学

根据《2017年淄博市城市管理考核细则》，第三方测评机构制定了本测评标准。标准细则共12维度、102题项，包括道路设施建设与维护、园林绿化、主次干道市容、公厕使用与维护、早夜市管理、居民社区管理、河道治理、农贸市场管理、交通秩序管理、公共场所管理、食品卫生管理有关的主要内容。以街道办事处管辖的地理范围内考核内容为测评对象，每个街道为一个独立的测评单位。每周对全市街道进行全覆盖、常态化考核，并每周进行一个抽检。

经过专家论证（包括3名教授、1名副教授、5名博士生），该文件能够较好地测评城市管理工作的各项内容，说明标准细则问卷的内容效度较好。

测评过程采用智慧测评方式，设计专门的测评服务平台进行测评。测评人员在移动客户端现场考核扣分，并上传扣分结果的详细信息，后台系统随后进行集成整改处理。

3.群众满意度调查指标科学

根据《2017年淄博市城市管理考核细则》，第三方测评机构制定凝练了与群众密切相关且需要共同商议的10个方面，针对性地编制了群众满意度问卷。问卷包括生活垃圾、市容环境、道路保洁、环卫设施养护、违规搭建治理、违规经营治理、交通秩序管理、市政设施养护、河道治理、绿化养护10个维度共15个题项。问卷采用11点计分（0～10），满意率（得分在6及以上的选项占全部调查对象的百分比） 和满意度得分来作为满意度的测评指标。

表1 敬业度驱动因素问卷信度值

表2 淄博市城市管理满意度问卷因子载荷量

（1）信度检测

选用Cronbach'a系数来评价信度。如表1所示，敬业度驱动因素问卷和各维度的a系数都在0．8以上，说明问卷具有较高的内部一致性信度。

（2）效度检测

进行探索性因子分析，问卷KMO值为0．87，适合做因子分析。所有项目的载荷量均大于0．4，没有双重载荷，因素归类恰当（见表2）。模型拟合指数符合标准（见表3），说明结构效度较好。

表3 淄博市城市管理满意度问卷模型拟合指数

（二）客观公正

将第三方测评体系和测评方法应用到城市管理工作中，作为城市管理考核的重要组成部分，最重要的优点体现在考核的客观公正。

1.立场客观

由于第三方机构是与测评对象、服务对象没有直接利益关系，因而对结果更加注重真实性，能够避免信息失真，真正起到公共决策客观、公正。

2.工具客观

设计客观公正的问卷并采用评测服务软件进行数据结果分析，避免人为操作误差。

3.测评方式客观

现场测评调查采用随机抽样的方式，将所辖地区编号编入抽签系统进行抽签，随机抽取需要进行问卷调查的区域。相对于传统的主观选取地区，随机抽样更加科学客观，能避免人为操作造成检查信息泄露评估失准现象。

（三）有利于工作作风的改进

由第三方测评机构进行城市管理工作考评，能够有效地改变部分领导对上不对下的习惯，有利于有关部门切实改进工作作风，踏实工作提升工作绩效。同时，在对居民满意度的调查中，加强测评的保密性，采用不透露测评的时间和受访人身份的“裸测”方法。可以避免数据中的民意失真，接受到人民群众真实的意愿，更有利于提升群众对政府的信任，有利于培养领导干部自觉深入基层群众，以群众的需求为导向布置城市管理工作。

（四）测评覆盖全面化

本次测评采用全面覆盖的方式，有利于减少对淄博市的城市管理评测误差。本次城市管理现场测评目标是淄博市所辖的全部范围，包括张店区、临淄区、淄川区、周村区、博山区、高新区6区和桓台县、高青县、沂源县3县，对所有地理区域展开全方位的实时动态测评。居民满意度调查问卷以街道办管辖的地理范围为基本测评单位，每周对全市街道（乡镇）进行全覆盖、常态化考核，并每周进行一次抽检。居民满意度调查调查对象界定为在街道的长居居民或者在该街道工作的常驻人口（6个月以上）。

城市管理现场评估最终提交有效的问题5755个，而通过1500余人次的访谈，最后共回收有效居民满意度问卷1350份，每个区县150份，城市居住区、商业区、休闲区各类区域样本各50份。

（五）测评系统智慧全面

1.搭建智慧测评系统，测评流程系统化

本次第三方测评加入“智慧测评”概念，开发智能化的大数据处理平台，使得考核流程更加科学化、直观化、数据化，确保了城市管理第三方测评服务的实用性、可靠性。平台包括测评通APP、测评人员管理模板、问题处理模块、问题转办模块、综合统计模块、后台监管模块。在本次测评中投入使用“淄博市城市管理第三方测评服务系统平台”，做到测评数据的实时上传，测评人员在发现问题的第一时间，通过手机APP将所在位置的现场图片进行实时上传反馈测评数据。在整个测评服务期间，第三方将负责平台的搭建、运维、日常监管和综合考核，最终汇总形成月报表提交给城市管理部门，有助于其及时采取整改措施。

2.大数据分析系统化

本次测评通过智慧测评系统对收集到的城市管理各方面情况信息进行了全面系统的大数据分析，包括总体数据排名、全市城市管理重点问题分析、各地区的城市管理问题分析、群众满意度调查问题分析。按日、周、月、季、年向淄博城市管理部门汇报数据分析结果。通过智慧测评汇总、分析、整理后交付于各级部门的报告（报表）均能够保证数据的有效性、科学性，为相关部门作出下一步调整提供强有力的数据支持。将科学性数据进行分析后得出的数据结果，与现场的实际情况和各级部门要求进行对比。从而汇总得出下一步的要求整改方案或建议，以供各级部门参考。

淄博市城市管理局通过引入第三方测评的评价和测评方法进行测评考核方式的全面创新，实现客观化、全覆盖化、常态化、全局化四位一体的管理新模式，将考核结果作为绩效管理、服务承诺、行政问责等制度执行的依据，统一管理、统一标准、统一考评，以考评促管理，切实有效的建立起城市管理的长效测评机制，推动全市城市管理水平整体提升。

借鉴已有理论和研究方法，构建一套适合于城市管理的公平公正公开的第三方测评指标体系和测评方法，建设实用性强、功能完备的第三方测评信息系统，对于实现城市的科学化、现代化和精细化管理具有重大意义。