构建检察建议司法启动权所存在的问题及措施探究

范玉才 沙帅

摘 要 所谓检察建议是指检察机关在履行监督职责过程中，结合执法办案等方式向有关单位发出的一种建议形式，其目的是为了督促有关单位不断强化自我管理与规范，切实增强遵法、守法意识，提升社会服务能力，减少违法犯罪等现象。检察建议作为一种偏“柔性”的监督方式，检察建议的运用对于不断丰富检察权实现形式，推动检察执法更加健全、规范，有效维护与保障公民权利有着积极的作用和影响，但同时也应看到，因立法不健全、自身质量不高、适用不明、监督不力等因素影响，检察建议的功能尚未被完全释放和发挥出来，需要在理论与实践层面对其作进一步的完善与规制。

关键词 检察建议 司法启动权 构建

作者简介：范玉才，天津市东丽区人民检察院侦查监督部主任;沙帅，天津市东丽区人民检察院侦查监督部检察官助理。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.243

一、我国检察建议的启动在司法实践中存在的问题

（一）立法不足，缺乏依据性

实践中，检察建议多出现在监督权运行之初，与其他监督形式相比，其价值尚未得到足够认可，在国家立法层面，尽管围绕检察建议已初步形成一批法律法规，但整体观之，仍然比较分散，而明确将检察建议作为一种具体职能加以规定的更是少之又少，导致检察建议在实际运行中缺乏足够的法律依据，其实施效果自然难以保障。 即使专门围绕检察建议制定的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，也只是泛泛规定检察建议在依法制定后，经检察长或检委会决定，以检察院名义发出， 但其最终效果如何，却未可知。实际上，从目前相关法律法规来看，尽管检察机关有发出检察建议的“权力”，被监督对象却似乎并无明确的接受义务，这种不对应，导致检察建议发出后是否被接受，很大程度上要靠双方后续的沟通和被监督对象的自觉与认可，即使建议不被接受，也无相应的责任追究程序可言，如此，检察建议权威性自然难以保证，其法律监督与公民权益保障功能自然也就难以体现。

（二）质量不高，缺乏认可度

检察建议质量的高低直接影响着其在实践中被接纳与认可的程度， 从检察机关所发部分检察建议来看，质量上仍然存在着一定的“硬伤”，究其原因，一是建议制发前缺乏深入有效的调研，建议内容大话空话比较多，实际内容比较少，致使问题的提出难以切中要害，解决建议千篇一律，缺乏针对性，影响了整体的参考与借鉴价值;二是从检察建议发送对象上看，很多属于专业性比较强的部门，如一些科研性部门与企业等，由于缺乏相应的专业人员，或未能提前向本领域专家咨询请教，造成所制定的建议缺乏专业性，出现“外行指导内行”的情况;三是部分干警人员因受自身能力所限，在建议制定上，缺乏有效的逻辑与表达能力，建议的内容逻辑不清、言不达意，甚至出现语句和文字上的错误，也会影响到被建议单位的接受与认可程度。另外，部分检察机关将检察建议纳入考核范畴，导致出现为发而发的现象，影响到检察机关借助检察建议维护公民权利的本意。

（三）适用不明，容易被滥用

检察建议以其独特的灵活性被广泛运用于各个领域，为检察机关有效履行检察工作职能，服务和保障公民权发挥了重要作用，然而凡事都有两面性，正因为检察建议适用对象过于宽泛，在适用范围上又缺乏有效规制，导致检察建议权在实际运行中呈现出较强的随意性，突出表现在，一是适用范围被不适当地加以扩大，举个例子，在检察实践中，再审检察建议的普遍适用，造成监督效力更强的其他监督形式如抗诉等在部分情况下被不合理地加以替代，其后果实际上是造成了检察监督权的弱化。在更适合运用抗诉等“强势”检察权的场合下，以检察建议代替，很难想象在实现法律监督和公民权保障上能够起到更好的效果。二是使用上过于随意，尽管规范检察建议使用问题已逐步得到重视，但部分检察机关在检察建议发出上仍然比较随意，例如，对同一问题，机关内部多部门同时发出建议，导致重复制发， 或者对同一类问题的建议，有使用书面形式，有使用口头形式，这种有失严谨的行为必然会影响到检察建议实际运行的效果。

二、完善检察建议司法启动权的对策建议

（一）完善立法，明确检察建议法律依据及效力

离开法律的支持，检察建议必然成为无源之水、无本之木，针对我国当前检察建议制度立法工作中存在的整体性散乱、高位法不足等现象，应不断重视并加强检察建议的立法研究与实践工作。首先就国家立法而言，应积极通过人大立法等途径，通过制定新法，或在《人民检察院组织法》中进行相应调整与规范，将检察建议作为检察机关的一项基本职权而加以明确， 为检察建议的运行提供集中、规范的法律依据，同时，为便于实践操作和运用，在三大诉讼法中分别规定检察建议启动的情形和流程，确保检察建议的具体实施;针对检察建议在实际运行中产生的异议与

争执，必要时可通过司法解释等形式进行化解，有效维持檢察建议启动与运行的效力。此外，除通过立法明确检察建议地位外，还应重点补充监督对象遵守义务的内容，增强检察建议制度运行的刚性效力，规定其有约束被监督单位能否实施某项行为的权力。针对被监督对象拒不履行检察建议的行为，进行相应的责任追究，通过法律化设计，使检察建议成为引发纠错与追责程序的“启动器”，进而不断增强其监督与服务实效。

（二）严格把关，提升检察建议质量与水平

针对检察建议工作中存在的建议内容质量不高、认可度较低等问题，检察机关在检察建议制作过程中应当积极采取措施，不断提升建议的质量和水平。首先，在建议制作前，应有一个就建议涉及的相关问题进行深入调研与分析的过程，力求通过对表象的把握去透视被监督对象实际工作中存在的问题，以个案断类案，增强建议内容的针对性、说理性，避免泛泛而谈和一概而论，这样才能更易为监督对象所接受，在相关领域对公民权的保障才能起到真正效果。其次，针对一些专业性较强的部门，在制作检察建议时，应通过一些有效的方式方法，如积极就建议问题展开学习、进行专家咨询等，不断增强建议内容的专业性，提高建议的质量与效果。同时，针对因检察干警能力与水平原因导致的检察建议质量不高问题，通过有针对性的加以培训，不断提升干警的业务与理论水平，推动检察建议工作的有效开展。最后，要改革只注重检察建议数量的传统考核模式，探索建立以检察建议质量为中心的新考核方法，以考核促质量，推动检察建议工作的健康发展。

（三）规范运用，明确检察建议适用范围及制作程序

检察建议只有运用到合适的时机与场合，才能充分体现其应有的监督职能和价值，反之，如果不加限制地运用，则可能会对检察权的健康运行产生不利影响，因此，笔者建议，应当进一步明确检察建议的适用范围，推动检察建议在行使上更加规范与科学。首先，在倡导性检察建议上，应不断加强对预防职务犯罪检察建议和责任追究检察建议的推广与运用。前者已成为检察机关强化职务犯罪预防、参与社会治安综合治理、维护公民权的一种有效手段，后者则为依法追究涉案人员党纪、政纪责任，没收其违法所得提供了合理性依据。 其次，在限制性检察建议上，应严格限定再审检察建议的运用，过度使用再审检察建议容易造成抗诉等手段被排斥，导致检察监督力度的弱化，这与检察建议的初衷显然是不符的。此外，如果法律对监督方式已有明确规定的，也不应以检察建议进行代替。同时，为确保程序严谨、规范，检察建议在制作时应先由承办人根据具体案件进行拟定，经部门负责人审核后报主管领导签发，必要时也可提请检委会讨论决定。最后，检察建议应统一以检察机关名义发出，避免由部门名义发出造成的权威性不足和 “令出多门”等现象。

注释：

邓思清.检察权研究.北京大学出版社.2007年版.第387页.

《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第七条第一款规定。

傅宽芝.论检察.中国检察.2013年版.第92页.

孙加瑞.民事检察制度新论.中国检察出版社.2013年版.第504页.

许世腾.论检察建议的规范与完善.理论学刊.2014（2）.

朱春莉.检察建议的实践运用与规范.人民检察.2009（6）.