环境资源和食药安全领域行政执法与刑事司法衔接问题评析

崔学会 李静

摘 要 最高人民检察院决定开展破坏环境资源犯罪专项立案监督活动和危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动以来，全国检察机关充分发挥检察机关的监督职能，两个专项监督工作成效显著。实践中，行政执法与刑事司法的有效衔接是开展两个专项立案监督活动的基础，但是由于各种原因，两法衔接还有一些亟待解决的问题。本文仅从检察机关两个专项监督的角度进行简单解释评析。

关键词 行政执法 刑事司法 衔接 两个专项 立案监督

作者简介：崔学会，天津广播电视大学文法学院副教授;李静，天津市宝坻区人民检察院侦查监督部检察官。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.194

一、环境资源和食药安全领域的行政执法与刑事司法衔接

行政、刑事工作进行连接、沟通与顺畅过渡的机制，是两法衔接工作机制普遍性的定义。行政执法主体包含政府主管部门、监察机关和有关行政执法机关，刑事司法机关包含检察机关和公安机关。机制具体为：1.行政执法机关依法将涉嫌犯罪的案件移送给公安机关，检察机关作为第三方监督公安机关的立案情况;2.作为有移送职责的公安、监察机关，对于职务犯罪案件线索要移送给有管辖权的监察机关。这种机制运行良好可以防止以罚代刑、有罪不究、渎职违纪等严重的社会管理问题。它是一种在各级行政、公安、检察等机关普遍适用的机制，特别在基层单位，其机制的完善与否决定了各机关能否及时有效地发现和处理犯罪。

在环境资源保护领域和食品药品安全领域，两法衔接机制就是指环境保护、土地管理、食品药品监管等相关行政部门、政府法制工作办公室与公安机关、检察机关，通过一定的沟通协调机制，对破坏环境资源违法犯罪行为、危害食品药品安全违法犯罪进行合力打击的机制。

二、环境资源和食药安全领域行政执法与刑事司法衔接现状

目前，我国环境资源保护领域和食品药品安全领域行政执法与刑事司法衔接机制不健全，行政鉴定难、司法取证难、管辖难以确定、以罚代刑、有罪不究问题突出，两法衔接信息不畅、权责难明。但是在信息共享平台和联席会议上有一些探索：

两法衔接案件信息共享平台在全国很多地区得到推广，其中大部分是关于公共卫生、安全生产、环境保护、食品安全等领域的信息共享大平台。实践中存在的问题主要有信息录入不到位、各地软件标准不统一使得全国联网困难、案件录入标准不统一与不科学。很多地方只是应付了事，该平台形如虚设，无法达到预期效果。行政部门不按规定录入数据和信息，仅象征性地录入一部分执法中无瑕疵、明显非刑事案件的行政案件，平台上所反映的数据与实际情况严重不符。究其原因，主要是现阶段录入规范和标准没有统一的规范，录入人员非专门化，行政机关不能安排专人专门负责信息录入，不同的录入人员的录入存在差异，信息标准不统一，甚至不能保证按时录入。

联席会议可以使各部门之间相互沟通，互通有无，加强合作与配合，共同打击违法犯罪行为。目前，建立网上案件线索移送平台的地方并不普遍，信息共享度相对较低，大多数地区还是通过惯用的联席会议制度、案件查询等非电子化、信息化的模式来进行衔接。联席会议制度是没有隶属关系，工作有联系的单位或部门，为了解决某个问题，由一方或多方牵头，定期或不定期召开会议，在发扬民主的基础上，达成共识，形成有约束力的会议意见，用以指导工作，解决问题。在信息共享平台没有全面铺开的情况下，即便是信息共享平台铺开后，联席会议的形式也不失为一种加强沟通，促进工作的良好形式。但是，在工作中，又存在着实际的问题，一些部门碍于情面参与会议，并无参与会议、协商解决问题的诚意和主动性，意见空泛，大走形式主义。联席会议制度在实际运行中，因没有相关的配套制度予以保证，在运作标准、方式方法等诸多方面运行不顺畅，因而不利于形成打击违法犯罪的合力。

三、“两个专项立案监督”活动及工作内容

两个专项立案监督活动是2014年最高人民检察院决定开展的专项立案监督活动，两个专项立案监督活动分别是破坏环境资源犯罪专项立案监督活动和危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动。自两个专项立案监督活动开展来，取得了显著的成绩，对上述两个领域犯罪，行政执法机关与刑事司法机关形成了打击合力。虽然立案监督工作的开展，线索的发现，途径多样，但总结工作经验发现，行政执法与刑事司法的有效衔接是两个专项立案监督活动的基础。

检察机关作为法律监督机关，立案监督是检察机关的重要监督内容之一，旨在防止、纠正刑事案件行政处理、行政案件刑事处理的情况。两个专项立案监督活动分别是对破坏环境资源犯罪和危害食品药品安全犯罪开展专项立案监督活动，是立案监督活动的内容。两个专项立案监督活动，主要是监督行政执法机关对于涉嫌犯罪的案件及时移送公安机关进行管辖。检察机关通过

不同的渠道获取立案监督线索，包括办案中发现、调研工作中发现、从行政执法与刑事司法两法衔接平台中发现等。但通过总结工作经验发现，从办案中发现的案件线索占比很小，主要的案件线索来源是通过两法衔接平台。

检察机关通过两法衔接平台等发现立案监督线索，向相关行政执法机关发出《建议移送涉嫌犯罪案件函》，建议相关行政执法机关将该案件线索移送至有管辖权的公安机关。对于符合刑事立案条件的，公安机关予以立案侦查，其后的司法程序则与普通刑事案件办理程序无异。但作为监督移送案件线索的的检察机关，应对监督线索移送后的工作跟进。同时对在两个专项立案监督工作中发现的渎职犯罪案件线索要移送给有管辖权的监察机关。

四、环境资源和食药安全领域行政执法与刑事司法衔接之评析

（一）行政机关移送案件存在的问题

第一，行政机关对线索移交工作的重要性没有正确的认识，很多时候，行政执法机关出于“多一事不如少一事”的消极工作心理，认为对环境违法行为简单的罚款，简单易行，且可以有效监管，移送司法机关费时费力，没有必要。第二，行政机关存在认识分歧，造成这一现状的主要原因是规定不够详尽，缺乏明确的移交标准，无法掌握移交的界限。簡单的“情节严重”、“影响恶劣”，作为行政机关来说，难以准确区分罪与非罪。法律的不明确，使得行政机关产生认识分歧，法律的不健全，使得行政机关陷入有心无力的尴尬境地。第三，行政执法过程中对环境资源污染程度的鉴定是不可或缺的刑事证据，但是现实中鉴定难问题普遍存在，成为破坏环境资源类案件成案的瓶颈。第四，司法取证不足，司法机关根据《中华人民共和国刑事诉讼法》办理，取证侦办技术性较强。行政机关是第一接手人，能否在第一时间固定和保存证据意义重大，但是行政机关往往对刑事证据标准不甚清楚，行刑证据规定也不统一，两法衔接中证据衔接需要格外关注。

（二）刑事司法接收机制不畅

两法衔接，是行政与刑事两法的衔接，作为刑事司法的一方，公安机关和检察机关作为执法主体，在两法衔接工作中，不可或缺，责任重大。公安机关和检察机关，是接收案件方，两法衔接机制不顺畅，接收方有着不可推卸的责任：第一，从立案环节来说。立案是案件进入刑事阶段的敲门砖，只有先立案，才能进一步进行侦查。而立案权的行使主体为公安机关和检察机关，根据刑法罪名关于环境犯罪方面的规定，公安机关又是此类案件立案的主力军。但是在实践中，却存在着涉嫌刑事犯罪，而立案主体未予立案的情况，当然这其中原因是多种多样的，公安机关和检察机关也有其无奈之处，但不管怎样，后果都是使犯罪主体逃避该有的刑事责任。第二，从审查环节来说。即便是两法衔接接受案件方依法接受了案件，并立案侦查，但在审查环节同样存在严重的问题。虽然我国法律对相关问题作出了相对明确的规定，但是公安机关和检察机关重视程度不够，对移送的案件线索视而不见，审查不及时，不细致，应付了事，不能作出正确有效的审查结果。这种现状必然带来不良后果，而且反作用于行政执法机关，打消了其移送案件的积极性，两法衔接运行堵塞。

整体来说，不同层面的问题不同存在，既是制约衔接的瓶颈，也是司法实务亟待解决的问题。